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魏文超等:检察机关提起公益诉讼试点工作若干问题的思考

更新时间:2017-08-16 09:42:00
作者: 魏文超   刘小飞   孙茜  

   根据人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件的实践,笔者认为,检察机关提起公益诉讼制度具有必要性和可行性,尤其是在环境公益诉讼等领域取得了积极成效,《授权决定》的预期目的已经实现,需要总结试点经验,启动相关法律修改程序。对于当前学界和实务界存在的争议问题,应当区分需要通过立法修改解决的问题和可以在司法操作层面解决的问题分别予以处理。

   (一)关于立法的形式问题

   关于立法的具体方式,《授权决定》明确提出,试点期满后,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律。笔者认为,从试点工作情况看,修改完善相关法律的条件基本具备,采取通过修改现行民事诉讼法、行政诉讼法等法律的方式,明确检察机关提起公益诉讼的主体资格问题,更为符合《授权决定》的要求。此外,考虑到检察机关加大工作力度,提起公益诉讼案件激增,以及检察机关为全面开展公益诉讼工作所做的各项准备,以完善立法的方式赋予检察机关诉权,更有利于该项诉讼活动的依法进行和顺利开展。

   (二)关于立法规范的范围问题

   笔者认为,当前亟需通过立法确认检察机关提起公益诉讼的主体资格,建议修改现行民事诉讼法、行政诉讼法等法律,明确检察机关享有提起公益诉讼的诉权。其他相关具体程序问题可以在现有诉讼制度框架内,通过司法解释和实践探索予以解决。主要理由有:

   1.除规定检察机关提起诉讼的主体资格外,通过立法就检察机关提起公益诉讼制度作出全面、系统规定的条件尚不成熟。

   诉讼制度的调整,需要坚持程序简洁、效率的原则,符合诉讼原理和规律。检察机关在公益诉讼中是否具有特殊的诉讼地位,检察机关应以上诉抑或抗诉的方式启动二审程序,以及参与二审或者再审程序的检察机关应否变更为上一级检察机关等问题,是试点工作开展以来学界和实务界争议最大的问题。

   有观点认为,检察机关以抗诉的方式启动二审,是否意味着可以取消审判监督程序?对于认为检察机关以抗诉方式启动二审,取消审判监督程序,诉讼将更为经济的看法,也有观点认为,这种情形下,对方当事人能否对二审裁判提出再审申请?如果仍然需要进人再审审查程序,何谈诉讼的经济与效率?如果不允许对方当事人申请再审,有无充分、正当的理由?是否符合诉讼的原理和规律?由于这些问题涉及民事、行政诉讼基本制度的改造,目前尚未形成、也难以在短期内形成共识,立法周期较长,建议搁置争议,先就检察机关提起公益诉讼的主体资格问题作出规定。

   同时,从试点工作开展情况看,根据《授权决定》要求,人民法院遵循相关诉讼制度原则的要求,有序开展相关案件审判工作,在现有法律制度框架内受理、审理检察机关提起公益诉讼案件并无实质性障碍。少数因检察机关提起公益诉讼案件的特殊性难以适用现行法律规定的问题,可以在相关立法修改之后,通过制定司法解释或者规范性文件的方式加以解决。例如,最高法院明确提出,在立案登记环节,不要求检察机关提交组织机构代码证、法定代表人身份证明和指派检察人员参加诉讼活动的授权书。立案后,检察机关指派检察人员参加诉讼活动的,则需要出具载明检察人员姓名、法律职务以及参加该案审前程序、庭审等诉讼活动授权范围的文书。对于没有载明代理权限的,被指派检察人员参加诉讼活动的权限应认定为一般授权等等。相对于尚未达成共识的重大问题的法律修订,此种解决方案具有成本低、效率高、可操作性强的优点,同时也不会对现有法律体系带来较大的冲击。

   2.其他法律适用问题修法时机尚不成熟。

   在研究检察机关提起公益诉讼制度时,还要考虑到与其他诉讼制度的协调衔接问题。如果在公益诉讼中赋予检察机关特殊的诉讼地位,会带来与原有法律规定难以兼容以及参加诉讼的其他诉讼主体如何定位的问题。比如,在社会组织依法申请加入检察机关提起的公益诉讼的情况下,新加入的社会组织的诉讼地位如何确定?二者是否应该视为共同原告?另外,鉴于省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼试点工作也在开展中,是否也应比照检察机关提起公益诉讼的模式,确立省级政府的特殊诉讼地位进而改变原有的诉讼制度?同时,还应当考虑对双方当事人诉讼权利平等保护的问题。

   从世界各国的立法通例看,美国、英国、巴西等国检察机关均是以原告身份提起公益诉讼,享有原告的诉讼权利义务,不服判决时采取上诉的方式,检察机关并不具备有别于原告的特殊诉讼地位。例如,英国检察机关虽以女王的名义提起诉讼,但检察机关就是一般的原告。如果立法作出不同于其他立法例的检察机关参与民事、行政诉讼的制度安排,需要进行期间更长、案件数量更多、诉讼类型更丰富的探索实践,以及更为深人的研究论证。

   具体而言,笔者建议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的方式确立检察机关提起公益诉讼制度。在民事诉讼法“诉讼参加人”章第五十五条中增加检察机关提起公益诉讼的规定,将检察机关增加规定为一类可以提起民事公益诉讼的主体。同时参考《试点方案》的规定,增加规定诉前程序,最大限度调动其他适格主体保护社会公共利益的积极性。关于行政公益诉讼,建议在行政诉讼法“诉讼参加人”章增加关于检察机关有权提起公益诉讼以及诉前程序的规定,从而确立旨在督促行政机关依法履行职责的行政公益诉讼制度。

   (三)可以在司法操作层面解决的问题和其他需要规范、完善的问题

   1.细化程序规则,确保检察机关提起公益诉讼案件审判工作依法有序开展。主要包括:

   一是在登记立案过程中,检察机关起诉不符合法定起诉条件的,人民法院应进行必要的释明。检察机关完善起诉条件符合法律规定的,应予以立案登记。经补充仍不符合法定起诉条件的,裁定不予受理。已经受理的,裁定驳回起诉。

   二是经审理认为检察机关提起的诉讼请求部分或者全部不成立的,可以向检察机关释明。检察机关在法庭辩论终结前申请变更诉讼请求或者撤诉的,应予准许。不申请变更或者撤回诉讼请求的,判决驳回部分或者全部诉讼请求。

   三是法律规定的机关或者社会组织在公告届满之日前申请参加检察机关提起的民事公益诉讼,经审查符合法定条件的,人民法院应通知其作为共同原告参加诉讼。逾期申请的,不予准许。社会组织参加诉讼后,检察机关申请撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼的,应予准许。

   四是对行政案件宣告裁判结果前,行政机关改变其所作的行政行为,检察机关的诉讼请求全部实现,申请撤诉的,人民法院一般应当裁定准许。检察机关不撤诉的,人民法院依法作出裁判。

   五是对检察机关提交的起诉状等诉讼材料名称与民事诉讼法、行政诉讼法规定不一致的,不影响案件受理,但人民法院出具的文书应按照相关法律规定执行。

   2.推动完善公益诉讼相关配套机制。

   一是推动环境损害鉴定制度的贯彻落实。2016年1月,“两高”与司法部联合发布《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》。随后,司法部、环境保护部联合发布《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,就环境损害司法鉴定实行统一登记管理和规范管理环境损害司法鉴定作出明确规定。从实施情况来看,仍然存在技术规范缺失和冲突、鉴定费用不合理、鉴定周期长等问题,需要与相关部门进一步加强沟通协调,推动落实上述文件要求,确保环境资源鉴定意见科学性、专业性和客观性。

   二是推动建立环境公益诉讼资金管理制度。无论是检察机关、社会组织提起的公益诉讼还是省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼,都会涉及生态环境修复费用或者服务功能赔偿款的管理和使用问题。由于现行法律没有明确规定,对于上述资金的性质和使用范围认识不同,各地做法不一,亟需规范,以免影响资金安全使用,进而损害环境公益诉讼制度。需要推动建立由财政部牵头,环境保护部与最高人民法院参与的环境公益诉讼资金管理制度。

   三是推动建立生态环境修复协作机制。对于检察机关提起的公益诉讼案件,可以商请环境保护主管部门协助审查生态环境损害修复方案。必要时,可以委托环境保护主管部门组织修复生态环境,或者对生态环境损害修复结果进行评估。

   【注释】 [1]参见2017年《最高人民检察院工作报告》。

   [2]参见“环境公益诉讼典型案例”,载2017年3月9日《人民法院报》。

   [3]参见“环境公益诉讼典型案例”,载2017年3月9日《人民法院报》。

   [4]蔡守秋、张文松:“检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则构建—基于公益诉讼试点改革方案的思考”,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2016年第3期。

   [5]吕忠梅:“环境司法履行不能止于‘天价’赔偿:泰州环境公益诉讼案评析”,载《中国法学》2016年第3期。

   [6]蔡守秋、张文松:“检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则构建一-基于公益诉讼试点改革方案的思考”,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2016年第3期。

   [7]李艳芳、吴凯杰:“论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位—兼评最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点改革方案》”,载《中国人民大学学报》2016年第2期。

   [8]秦前红:“检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨”,载《政治与法律》2016年第11期。

   【期刊名称】《交大法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 1

  

  


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本文责编:陈冬冬
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