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刘剑文:地方税立法的纵向授权机制设计

更新时间:2017-08-15 15:51:21
作者: 刘剑文  
具体说,可根据授权立法事项的重要性由强至弱选择同意权保留、撤销权保留、听证权保留或者单纯的送置义务;【13】而地方税立法纵向授权因影响到税制统一和竞争公平,故可以较广泛地采用同意权保留的监督方式。再次,在内容上,地方税立法不得加重纳税人税负,不得妨碍既有税种的征收效果,这就需要更加宏观地考量税制的整体设计,而不仅仅是环境保护税、房地产税、资源税等某一个地方税种的问题。

  

三、地方税立法纵向授权的实践现状检视

  

   《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)指出:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中到中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争。”可见,虽然我国目前没有在宪法和法律层面对地方税收立法权问题做出规定,但上述文件明确否定地方享有独立、完整的税收立法权。此外,诚如前文所提及的,2015年修改后的《立法法》和现行《税收征收管理法》均仅涉及全国人大及其常委会对国务院的税收立法授权,尚未规定就地方税向地方人大及其常委会进行立法授权。尽管我们可以从授权立法的基本原理推导出,地方人大及其常委会同样具有税收授权立法权,但是,法律条文的缺失难免有遗憾,在很大程度上未能完整地贯彻税收法定和地方财政自主原则。

   更为遗憾的是,纵览在授权立法中占据主要地位的法条授权的现状,2011年《车船税法》等地方税法律,以及《房产税暂行条例》《契税暂行条例》《城镇土地使用税暂行条例》等税收行政法规中多次授权给地方人民政府来规定基本税收要素的法律规范,而非授权给地方人大及其常委会。这就导致,一方面,全国人大及其常委会的税收立法权易被行政机关所“侵蚀”,税种法律不仅总量较小,而且条文数目稀少、表述抽象笼统,缺乏对税收要素的基本规定,却大量地将税收要素的立法权授予行政机关;另一方面,省、自治区、直辖市的人大及其常委会的税收立法权殊为薄弱,不仅缺乏法律基础和依据,而且在现实中也鲜有地方人大及其常委会的税收立法实践。相比之下,地方人民政府经过中央的授权,反而获得了原本只能授权给地方人大及其常委会的地方税立法权,有违税收法定原则之嫌。

   例如,《车船税法》第2条规定:“车辆的具体适用税额由省、自治区、直辖市人民政府依照本法所附《车船税税目税额表》规定的税额幅度和国务院的规定确定。”该条款将“车辆的具体适用税额”的立法权授予省级人民政府,这无疑违反了地方税授权立法的法理和法律规定,毕竟它跨越了过多的层次,而且是在向不享有实体税收要素立法权的地方人民政府进行授权。换言之,该条款的授权机关、授权内容是大致合理的,但被授权机关的正当性存疑。更为妥当的做法是,在《车船税法》中便对税率、纳税人、征税客体等税收要素做出明确规定,只有在确有必要时和已经划定了特定幅度的前提下,才可以在法条中将车船税的税率调整权授予省级人大及其常委会,而非授予地方人民政府。

   2011年《车船税法》作为我国当前仅有的三部税收实体法律之一,以及唯一的地方税税种法,诚然难能可贵,但是,它在某种意义上并非一个优秀的税收法律范本,主要便表现为该法中授权立法数量过多等问题。应当警惕,接下来的地方税立法有必要纠正《车船税法》的这些缺陷,落实税收法定绝不是只在形式上给现行的一系列“暂行条例”穿上法律的“外衣”,却不在法律条文中真正地依据税收法定原则和税收授权立法原理做出实质性改进。之所以《车船税法》中会有不尽合理的授权立法条款,很大程度上是因为在2011年制定《车船税法》时,税收法定理念尚未在我国被广泛接受,在那种背景下,《车船税法》的出台已属不易,其在外观上符合、却在内容上背离税收法定原则的状况便长期得不到调整。而在全面落实税收法定原则的今天,我们理应对《车船税法》进行反思性思考,并在制定《环境保护税法》《房地产税法》《资源税法》等地方税法律时避免出现类似的可能具有实质违法色彩的纵向授权条款。

   其他的典型例证还包括,《房产税暂行条例》第3条第1款规定:“房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳。具体减除幅度,由省、自治区、直辖市人民政府规定”;第6条规定:“除本条例第五条规定者外,纳税人纳税确有困难的,可由省、自治区、直辖市人民政府确定,定期减征或者免征房产税。”《契税暂行条例》第3条第2款规定:“契税的适用税率,由省、自治区、直辖市人民政府在前款规定的幅度内按照本地区的实际情况确定,并报财政部和国家税务总局备案。”

   上述地方税种“暂行条例”是国务院依据全国人大1985年的概括式授权立法决定所制定的,该授权决定由于违背授权明确性原则,本就受到质疑。更甚者,这些地方税“暂行条例”在多处将税率、税收优惠等基本税收要素的立法权授权给省级人民政府,这种转授权的做法无疑不符合《立法法》,【14】致使一些地方人民政府的税收立法权趋于膨胀。因此,借助当前地方税种“暂行条例”全面上升为单行法律的契机,我们期望原“暂行条例”中的这些不当的转授权能够得到根本性转变,即全国人大及其常委会在制定地方税种法的过程中对法律条文的内容亦作实质修改,将地方税立法的被授权机关从原先的地方人民政府转变为地方人大及其常委会。

  

四、地方税立法纵向授权的流程再造


   通过审视我国地方税立法的权力运行结构,一方面,为了保证“全国一盘棋”,我国仍应将主要的税收立法权集中于中央。即,全国人大及其常委会在制定税种法律时,就对纳税人、税率、计税依据、税收减免等税收要素做出明确规定,减少不必要的税收立法纵向授权。另一方面,为了发挥地方自主性,体现地方特殊性,应当适度增强地方的税收立法权。不过,依据税收法定原则,被增强的只能是地方人大及其常委会的税收立法权,而且必须受到规范、约束、监督,即谨遵税收授权立法的一般原理以及地方税授权立法的特殊原则,禁止越级授权。要知道,把地方税授权立法的被授权机关确定在什么范围,直接关系到能否实现授权立法的目的,毕竟被授权机关的水平高低是与授权立法的质量息息相关的。【15】因此,亟需在审慎抉择和法源明确的基础上,向地方人大及其常委会下放有限的地方税立法权,加强授权时、行使授权立法权时以及授权后的监控。

   (一)地方税立法的整体改进思路

   十八届四中全会《决定》做出了一系列关于依法治国的部署,提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。……依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”,“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”这对于构建地方税立法纵向授权格局具有指导价值。

   第一,必须坚持人大及其常委会在税收立法中的主导地位和相对独立性,不得将基本税收要素的立法权授予地方人民政府。全国人大及其常委会应当首先制定各个地方税种的单行法律,达到“一税一法”的要求;同时,可以结合具体地方税种的特征和立法需要,在明确划定税率的幅度、税目的范围、计税依据的基准等前提下,将部分税收要素的调整权在地方税种法中授予省级人大及其常委会。

   第二,在授予地方人大及其常委会以地方税立法权时应当符合有限性、受控性等原则,并服从国家全局和市场统一、社会公平的要求。这意味着,必须针对地方人大及其常委会制定地方税的地方性法规的过程进行全程指导和监督,这样才有望“有效防止部门利益和地方保护主义法律化”,避免各地人大及其常委会借助地方税立法来进行恶性的税收竞争。至于采行哪种授权立法监督方式,则根据不同地方税种的立法成熟度、地区差异度和税收要素重要程度而有所不同。例如,环境保护税对全国宏观经济的影响较大,建议在正在制定的《环境保护税法》中明确规定税率、税目等税收要素的幅度或标准,并可以在法条中授权地方人大及其常委会制定地方性法规来进行调整和选择,以达到兼顾全国统一管理和地方特殊需要的目的。

   第三,授予地方人大及其常委会以地方税立法权无需担忧其立法能力薄弱,不过,确实应当逐渐提升地方人大及其常委会立法的专业性、民主性和科学性。诚然,我国各级人大及其常委会的立法能力长期以来较为单薄,但这并不能成为阻碍其行使地方税立法权的理由。恰恰相反,它们亟需在大量的地方税立法中得到更多锻炼,并着力加强人大的组织、人员和机制建设,改革现行的立法提案制度和法案起草制度。此外,地方人大及其常委会立法能力的不足完全可以借助外在力量得到弥补。具言之,在人大及其常委会牵头立法的基础上,(1)应当强调立法全过程的公开透明,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等方式,保障社会公众对于立法的广泛参与和有效监督;【16】(2)特别是要注重通过设立税收立法咨询委员会、聘请人大代表助理等方式,发挥好专家学者的积极作用;【17】(3)还可以在保证人大的监督和审批的前提下,让地方政府参与法案起草工作。可见,通过综合运用来自社会公众的民主力量、来自专家学者的专业智慧和来自行政部门的实践经验,人大及其常委会完全有能力胜任税收立法权的有效行使。

   (二)地方税立法纵向授权的监督机制

   通过完整的财税法律体系对税收授权中法律保留和地方立法空间进行界定,是对授权行为的实体控制;而为了保障税收地方立法权授权体系的完整与规范,还离不开对授权行为的程序控制。从理论上看,该授权行为不仅是一种立法行为,更是一种综合政策与法律、组织体系与活动规范的复合行为,对授权立法的监督需在立法等层面开展。

   从立法层面对地方税纵向授权体系进行控制,主要包括两种方式:第一,严格意义上的保留;第二,通过对授权行为效力的二重认定进行控制。严格意义上的保留强调法律出台前的最终决定权归属于全国人大及其常委会,换言之,即使地方在形式上参与地方税具体要素的立法,最终还是以上报全国人大及其常委会,以法律的形式出台税法规范。对授权行为效力的二重认定是在地方层面的地方税立法完成后添加的环节,地方税可以以地方性法规的形式出台,但全国人大通过一些特殊程序的设定,为地方税立法戴上“脚铐”,形成立法层面的控制。这些特殊的程序可以包括同意权的保留、废弃请求权的保留、议会听证权的保留、单纯的送置义务等。【18】

   对于我国而言,采取第二种控制方式更加适合当前的发展态势。一方面,鉴于我国幅员辽阔、人口众多,充分发挥地方在治理方面的裁量权和主动性,才能更好地适应地方发展态势,反映地方群众需求;另一方面,如果所有的地方税立法生效前都需要经过全国人大的实质审查,会导致全国人大立法任务过重,那么,希望通过授权立法来实现的对紧急事件的处理需要、对新情况的适应性以及增加立法实验和完善的机会等效果,便难以真正实现。【19】

对地方税立法阶段的特殊程序的设置,可以依据要素的重要性、税种的影响范围、税基的流动性等特点,选择不同的方式。以财产税为例,由于不同地方拥有税基竞争动机,可以在税率上进行一些策略性的互动,【20】这些互动的效果需要得到中央层面较为深入的介入和衡量,因而适合采用地方先进行请求、再由中央决定同意与否等方式;而对于环保税,由于地方通过科学有效的立法可以达到双重红利——因环境优化产生的生态红利以及因税款征收产生的财政红利,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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