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谷志军 陈科霖:当代中国决策问责的内在逻辑及优化策略

更新时间:2017-07-13 15:19:36
作者: 谷志军   陈科霖  
而是需要委托行政机关具体行使公共意志的表达功能。在这两种因素的共同作用下,立法机关通过委托行政机关代替其回应人民意志便成为了必然,由此便形成了立法机关与行政机关之间的“委托-代理”关系,行政机关具体执行立法机关所形成的公共政策。

  

   上述六对关系展现出了当前我国现行体制下,公共决策多元参与者之间的多重“委托-代理”关系。除此之外,还有两组关系在公共决策过程中扮演了十分重要的作用:一是公众与党员(公职人员)之间的关系(关系⑦)。党员是公众群体中政治化的一部分,他们通过认同执政党的政治纲领,或受聘进入公共部门而参与到国家治理的各个环节中去。从这个意义上说,党员(公职人员)来源于公众,却由于其特殊的政治身份,使得其在国家治理过程中发挥了不同的作用。只不过在公众与作为其一部分的党员之间,并未形成实质意义上的利益或责任的托付或转移,它们只是在实践中具有一定的相关关系。二是党员(公职人员)与行政机关之间的关系(关系⑧)。这里所说的党员(公职人员),在分析上相当于行政法语境下的“行政人”,而行政机关则相当于“行政主体”。行政机关依照宪法、法律的授权获得自身职权,但作为抽象意义上的行政机关是无法作出决策的,以行政机关为名义的决策均需具体的公职人员加以执行。在此意义上,行政责任在具体的表现形式上出现了两种形式,即公职人员的个体责任与行政组织的集体责任。在民主集中制的原则之下,个体责任与集体责任是辩证统一的,它们之间是整体与部分的相关关系。

  

   总结上述八组关系可以看出,决策责任主体间纷繁复杂的“委托-代理”关系及相关关系,使得决策过程中各主体之间呈现出内在的张力,从而形塑了决策问责复杂的政治生态。在这样的政治生态下,公共决策的产生就有至少四种路径,即“党委决策”(路径A)、“立法决策”(路径B)、“行政决策”(路径C)与“参与式决策”(路径D)。这种多主体、多路径的公共决策形式,使得对决策责任的追究呈现出极其复杂的格局,从而导致了决策责任追究的“多只手难题”。要破解决策问责难题,就需要根据公共决策的不同性质厘清具体的责任主体。

  

   三、类型多样:决策责任类型的多样性及其适用范围

  

   (一)中国公共决策的多责任类型

  

   决策责任主体与责任形式紧密相连,论及决策问责问题,如何认定决策主体所应承担的责任类型是一个不可回避的前提。从过程上讲,决策问责实质上包括了责任认定和责任追究两个重要阶段,“责任认定是责任追究的前提,责任追究是责任认定的结果”[15]。决策责任认定实际上涉及到一个责任分解问题,要解决决策责任追究难题,首先就要明确责任分类。

  

   在西方学术界,罗美泽克和达布尼克关于公共部门问责的经典性研究首先关注到了“多责任混乱”的重要议题,他们根据控制来源的内外和控制程度的高低两个维度,将公共责任分为政治责任、法律责任、行政责任和专业责任四类。此后,大多数西方学者关于决策责任追究问题的研究,基本上都使用或拓展了罗美泽克和达布尼克提出的分类模型。然而,这一分类方式虽然为我们提供了一定的参考,但是由于中西方政治生态的不同、加上国内问责研究的现实指向,学界对决策责任分类有着基于中国语境的不同理解。概括而言,关于决策责任分类有“三责任说”、“四责任说”与“五责任说”。[16]

  

   考察这些分类可以发现,虽然不同分类都具有一定的合理性,但是由于政治体制设计上的政治与行政二分,为方便分析,可以将行政责任独立出来使其与政治责任相对应。由此,决策责任可分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四种类型,这也是多数学者认同和采用的决策责任类型划分。

  

   (二)中国党政二元体制下决策责任的适用范围

  

   从决策责任追究的角度而言,政治责任、行政责任、法律责任和道德责任都是需要追究的责任类型。但是由于我国党政二元体制是一种复合结构,“按马克斯·韦伯的官僚制概念,党政体制中存在着双重层级组织。除了政府官僚制之外,执政党本身也是一个巨大的等级体系。”[17]在这样的体制下,进行责任追究要比传统理论中的情境要复杂得多,因此需要明确不同责任类型及其适用情形。

图2:公共决策的多责任类型及其适用情形

   第一,政治责任及其适用。政治责任与代议制民主具有天然的逻辑关联,代议制民主因其蕴含着公共权力在公民和政府之间存在委托与被委托关系的价值理念,而成为政治责任的逻辑起点。这就意味着,政府部门及其公职人员的决策必须符合人民的意志与利益,一旦出现决策失误或有损于公共利益的行为,即便是不违法也要承担政治责任。从性质上说,政治责任涉及政府部门及其公职人员回应来自社会公众、利益相关者等的意见和要求,其基本关系是人民与代表的关系。就适用范围而言,政治责任的追究对象主要是政务性决策官员,追究主体主要是人民代表大会或由其产生和授权的机关,追究情形主要是因政策失误或者失职、渎职、滥权等导致人民生命财产或公共利益重大损失,追究程序主要是遵循人民代表机关的质询、审议、决定程序以及党内的组织程序。

  

   第二,行政责任及其使用。这里所说的行政责任,实际上是法学视域中的内部行政责任,即行政机关及其公职人员因决策失误等行为而对整个行政系统内部所要承担的责任。内部行政责任是在政治与行政二分理念之下,与政治责任相对应的责任类型。行政责任涉及政府部门及其公职人员都有相应的职责并接受上级官员对其工作行为的监督和控制,在逻辑形式意义上,行政责任本质上是行政系统内部的等级权责关系,其处理的基本关系是上级与下属的关系。就适用范围而言,行政责任的追究对象主要是涉及决策的行政机关公职人员,追究主体主要是上级行政机关及行政首长或依法成立的专门机构,追究情形主要是在决策执行过程中违反公务员法、各种规章制度或者以权谋私等而造成的责任事故,追究程序主要是行政机关内部尤其是上下级间的审查与监督程序。

  

   第三,法律责任及其适用。法律责任涉及政府部门及其公职人员遵守宪法、法律和行政规章的有关规定并接受法定主体的质询和评估。在规范意义上,法律责任意味着“不法行为所引起的请求性救济权关系或即时强制情形中的‘特权—无权利’救济权关系”[18],是一种以法律强制力为保障的权利救济机制。法律责任体现的是通过宪法和法律对契约责任的履行情况进行的外部监督约束,其基本关系是公职人员就其法律义务与权力的认识关系。就适用范围而言,法律责任的追究对象主要是违反国家法律法规的决策责任人员,追究主体主要是行政法制监督机关和司法机关,追究情形主要是因决策违反法律、法规、规章直接导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失,追究程序主要遵循行政处分或者刑事诉讼程序。

  

   第四,道德责任及其适用。道德责任要求政府机关及其公职人员的行为要适合社会所要求的道德标准和规范,否则就要对自己行为的过失在道德意义上承担相应的责任。道德责任的基本内容是维护和提供交换正义。从性质上讲,道德责任的特点具有双重性:从公职人员来看,它具体表现为决策主体对决策责任的自觉认识和行为上的自愿选择,其基本关系是个人与其内心的关系;从行政相对人来看,它又强调相对人一方对决策主体及其行为的道德评价。就适用范围而言,道德责任的追究对象主要是所有决策责任主体,追究主体主要是社会公众或公共舆论,追究情形主要是决策主体的违反社会道德规范、有损社会良善风俗等行为,追究程序不仅需要依靠决策主体对其行为的道德自觉,亦需依赖民众和舆论的监督加以补充。

  

   近年来,党和政府越来越重视决策问责问题,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确提出了“终身追责”理念。从本质上讲,决策终身责任追究中的“终身”,实际上是追责时效问题,由此形成了终身追责与追责时效之间的矛盾。对此有学者认为,解决终身追责与追责时效之间抵牾的一个可取途径,是“对‘终身’这意图表达政治愿景的概念依据责任形式的不同作区别解释和适用”[19]。只有根据决策责任的不同类型明确不同决策责任的适用范围,才能破解“多责任混乱”的难题。通过将决策责任划分为政治责任、行政责任、法律责任与道德责任,可以进一步明确决策责任的归属与适用范围,进而明确决策责任追究的形式与手段,为构建科学的决策责任终身追究与责任倒查机制奠定良好的基础。

  

   四、优化重构:构建科学的决策终身追究与责任倒查机制

  

   推进当代中国决策问责的整体优化,应当在认识到决策责任主体多元与决策责任类型多样的基础上,通过对决策责任的科学划分,实现对决策责任认定与追究的制度重构。推进决策问责科学化、民主化、法治化,则应当进一步推进构建决策责任终身追究制度与责任倒查机制,从而在时间与空间、静态与动态以及短期与长期的复合维度上,实现决策权力与决策责任的辩证统一。

  

   (一)明晰公共决策的责任主体

  

   虽然在公共决策过程中参与主体多种多样,但是决策责任的承担,只能由依法享有相应行政决策权的国家行政机关及其主要负责人和相关责任人员来承担。[20]而在我国的政治生态中,除了一般性的决策由行政部门独立作出之外,重大公共决策均由党委集体研究决定,再由行政部门具体执行,而行政执行过程中也会有决策行为。委员会制的集体决策模式容易模糊个体责任,而且“重行政问责,轻政治问责”的取向也倾向于重点问责决策的执行者而非真正的决策者,导致重大公共决策面临责任不清、问责乏力的困境。为此,需要打破简单依据“权责匹配”原则确定责任主体的思路,借鉴实践中“决策留痕”的做法,通过将权力清单与责任清单结合起来,明确重大决策的集体与个人决策权边界、逐步实现决策过程的透明化和公开化,以规范化和制度化的方式确定不同决策类型的相关主体,根据责任主体在决策过程中的实际作用分解并落实决策责任。

  

   (二)明确公共决策的责任类型

  

决策责任类型认定问题本质上是一个责任评估问题,而目前责任评估主要侧重于对行政执行及其效果的评估、对决策的评估却重视不够,以至于无法及时追究决策失误所带来的责任问题。从程序上讲,问责的环节与绩效评估的环节大致趋同,绩效评估和问责呈现出彼此推进的互动态势。绩效评估构成政府履行责任的激励和约束机制,为政府问责制提供了共享平台,是我国现行政治体制下完善政府决策问责制的重要途径。“通过绩效评估可以实现对政府失责行为的发现、判断以及追究,推动问责制走向程序化和制度化,并以评估工具的创新不断探索问责的有效切入点。(点击此处阅读下一页)


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