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谷志军 陈科霖:当代中国决策问责的内在逻辑及优化策略

更新时间:2017-07-13 15:19:36
作者: 谷志军   陈科霖  

   第一,决策责任主体多元,导致“多只手难题”。所谓“多只手难题”,是指“由于重大公共决策存在众多潜在责任者,导致决策失误时无法明确责任主体,以至责任追究陷入困局”[7]。罗美泽克和达布尼克的研究就指出,解决这一难题的关键在于界定不同责任主体的决策责任。[8]在中国现行决策体制下,决策主体或其他决策参与人会利用决策机制本身的不健全而规避本应承担的决策责任。据有学者的调研发现,决策主体通常会以党委决策来掩盖政府责任、以集体决策来弱化个人责任、以上级决策来转嫁自己责任、以离开岗位来逃避原有责任、以主体不清来分摊部分责任、以决策风险来推脱职务责任[9],从而导致决策责任多头规避、难于确实。在中国党政并行的二元公共管理体制下,决策责任主体具有组织和个人双重内涵,加之中央与地方问责法律依据的冲突、领导干部角色与身份的混淆、二元行政责任主体与一元行政主体的矛盾等因素,导致决策责任主体认定存在一定的混乱性。

  

   第二,决策责任类型多样,导致“多责任混乱”。所谓“多责任混乱”,是指由于决策责任类型的多样性,导致在相互冲突的责任概念之间,存在多种责任混乱并存的挑战以至于难以问责。[10]对于党政领导干部而言,除了需要承担法律责任和道德责任之外,其作为政党成员还需要承担政治责任、作为行政人员则需要承担行政责任,正是党政领导干部的多重身份属性,造成了决策责任形式多样繁杂、难于追究。由于在中国现行决策体制中,政府实行的是首长负责制,作为政府首脑的行政首长需要因决策责任事故承担行政责任;而执政党实行的是委员会制,作为决策集体的党委“一把手”需要因决策责任事故而承担政治责任。也就是说,我国的党政官员兼具政务官与事务官的双重性质,在制定政策时不仅要承担相应的政治责任,还需要肩负起相应的行政责任。而且在行政体制内部,除了最高级别的行政领导之外,其他行政人员往往肩负决策制定和执行双重职责,这种双重身份的矛盾容易导致以行政责任替代政治责任,并以政治责任的不确定性作为行政责任的评价标准,从而造成了具体决策责任形式认定的困难。

  

   从已有问责实践来看,虽然导致决策问责缺乏的因素多种多样,但是决策责任主体多元导致的“多只手难题”和决策责任类型多样导致的“多责任混乱”,无疑是造成决策问责难于落实的根本性因素。而决策责任主体与责任形式紧密相连,要解决决策责任追究难题,关键就在于要从逻辑上明确决策责任主体的多元性及其内在张力以及决策责任类型的多样性及其适用范围。

  

   二、主体多元:决策责任主体的多元性及其内在张力

  

   (一)中国公共决策的多责任主体

  

   公共决策过程中的责任主体就是直接或间接参与公共政策全过程的行动者,直接参与公共决策的行动者构成了决策核心圈、间接参与公共决策的行动者构成了决策参与圈。在中国公共决策的制度结构舞台,党委、人大和政府构成了决策核心圈,其中又以党委和政府最为重要,其主要功能是利用其权威地位进而为决策赋予法律意义上的合法性;利益集团、社会组织和公众构成了决策参与圈,其主要功能是利益表达与利益聚合,进而为决策提供政治意义上的合法性。

  

   第一,决策核心主体:党委、人大和政府。一是中国共产党主体,考察当代中国决策体制的形成过程可知,“中国共产党是决策体制中的核心行为主体”[11],从利益表达和聚合、到决策方案提出和论证、再到政策制定和执行等决策全过程,都与作为执政党的中国共产党有着极为密切的联系。中国共产党有着严密的组织体系,中央政治局及其常委会形成了实际上的决策核心。经过实践发展,党组织在决策中形成了民主集中体制,事关战略性重大决策都是由党的各级组织集体表决决定。二是人民代表大会主体,“人民代表大会作为国家权力机关,其基本功能在于使共产党组织的意志合法地转变为国家意志”[12]。各级人民代表大会及其常委会通过行使立法权、监督权、人事任免权、重大事项决定权等职权在决策过程中发挥重要作用。尽管人大的决策功能在一段时期以来不够完善,但在“法治中国”大背景下,人大在重大事项决策中的重要性正在日益显现出来。三是人民政府主体,国务院和地方各级人民政府在重大决策问题上均采用常务会议或全体会议讨论决定的方式,并最终以首长负责制的方式加以落实。按照长期形成的惯例,各级政府在讨论决定重大决策事项之前,需报同级党委讨论并原则同意,由此形成了党政合署重要决策文件的特色。因此从这个意义上说,党委和政府在决策过程中存在着紧密的相互联系。

  

   第二,决策参与主体:利益集团、社会组织和公众。一是利益集团主体,随着改革开放以来政治经济体制改革的推进,市场经济导致的利益分化使得越来越多的利益相关者在不同层面上介入公共决策,多元化的利益集团开始涉入政策过程并影响公共政策结果。利益集团为了组织利益最大化,在政策过程中与政府展开博弈,利益集团的存在客观上导致政府和官僚不再能完全垄断政策过程。二是社会组织主体,随着社会的发育和民主化程度的提高,社会公共事务变得越来越分化和细化,政府逐渐难于在单方面决定繁杂的社会事务,社会组织开始在公共服务提供等方面的决策过程中承担起政府智囊的角色,并对政府的决策产生重要影响。三是社会公众主体,随着公众参与意识的逐渐增强,其在公共决策中的参与地位和作用也在不断上升。从决策程序上讲,“公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话”[13]。作为公共政策发生作用的对象,虽然社会公众的参与力量比较分散,但是由于参与范围较为广泛,因而也可以在一定程度上促成特定议题进入政策议程,并对公共政策发生影响。

  

   由于中国决策体制的特殊性,“中国公共政策的制度结构主要是党、政和人大之间的权力和角色分工”[14],其中,党和政府成为了决策过程的关键主体。但是,随着中国政治体制改革的推进,“决策核心圈”受到外部环境和压力的影响,作为“决策参与圈”的利益集团、社会组织和公众开始逐渐介入决策过程,由此形成了决策核心主体和决策参与主体互动的复合式决策格局。

  

   (二)中国式“委托-代理”关系下决策主体的内在张力

  

   西方政治学理论认为,政治领域中至少存在着三层基本的委托代理模式,分别存在于公民与政党之间、公民与官僚之间、政党与官僚之间,以这三种“委托-代理”关系为基础,构成了西方政治体系中最为核心的参与主体间关系。但在中国语境之下,由于政治参与主体的多重性,使得中国政治体系中的“委托-代理”关系变得更加复杂。在中国式的“委托-代理”关系之下,参与公共决策的各主体及其关系呈现出了如图1所示的状态。它包含了五大参与主体,参与主体间又包含有八组相互关系,其中六组为“委托-代理”关系、两组为相关关系,由此形成了四条公共决策路径,这些主体与关系的集合构成了当代中国决策主体的基本政治样态。

  

   图1:中国公共决策的多责任主体及其相互关系

  

   关系①:公众与立法机关之间的“委托-代理”关系。根据古典政治思想家们提出的“天赋人权”思想,立法机关作为公共意志形成与表达的主体,其权力的产生根源于公民权利的部分让渡、权力的行使得益于公民的一致同意。从这个意义上讲,立法机关的主要职责就是通过汇集公众的意见最终形成“集体意志”,这种意志的具体表达就是形成公共决策。在此情况之下,公众与立法机关之间便形成了直接“委托-代理”关系。在中国的政治体系以及政治语境中,“人民代表人民选,选好代表为人民”即体现出了公众与作为立法机关的人民代表大会之间的“委托-代理”关系,立法机关受公民之委托行使其所赋予的权力。

  

   关系②:公众与执政党之间的“委托-代理”关系。在现代政党政治中,公众的支持是执政党执政合法性的重要来源,“为人民服务”、“三个代表”等中国共产党的政治路线表明了公众是执政党最为根本的执政基础。中国共产党的话语体系中“立党为公,执政为民”的执政纲领,深刻地反映出了公众与执政党之间的“委托-代理”关系。在中国共产党从革命党转向执政党的身份变化过程中,“代表人民群众根本利益”的政治纲领始终处在核心地位,这一政治纲领的核心即形成了基于根本利益的“委托-代理”关系。而这种“委托-代理”关系是建立在政治而非国家体制层面的,党组织需要通过政治话语与利益增进等方式实现与公众在公共决策中的互动。

  

   关系③:党员与执政党之间的“委托-代理”关系。党员是党组织的基础,根据中国共产党章程,党的各级领导机关,从最基层的党支部直至党的中央委员会和中央政治局,均由党员及党代表通过组织程序层层选举产生。党的各级委员会实行集体领导的组织原则,尤其在党内重大事项的决策过程中,更是体现了民主集中制的决策原则。由此,在党委的决策过程中,作为下级和多数的普通党员与下级党组织是委托者、作为上级和少数的党的领导机关与领导人是代理者,这样从基层党员直至党的各级委员会,乃至各级委员会的委员、常委、书记之间,都体现出了党员与执政党之间的层层“委托-代理”关系,党委受党员委托履行党的职责和功能。

  

   关系④:执政党与立法机关之间的“委托-代理”关系。在我国的政治架构中,执政党还担负着对立法机关即人民代表大会的领导责任。执政党对人大的领导责任体现在两个方面:一是在人大机关设立党组,通过党组织对党员的直接领导进而实现党对人大的政治领导;二是地方党委书记通过兼任其所在地区人大常委会主任的职务,以“双肩挑”的方式体现党组织对人大的政治领导。通过设立党组和“一把手”兼职,可以更有力地将党组织的决策贯彻到人大的立法中去,从而实现党委与人大决策的统一。由此,形成了执政党与立法机关之间的“委托-代理”关系,通过这样的关系转换,公共决策实现了执政党之“名”与人大之“实”的协调与辩证统一。

  

   关系⑤:执政党与行政机关之间的“委托-代理”关系。党政之间的紧密关系始终是中国国家治理的一大特点,从党史来看,我国的“政党-国家”治理体制实质上源于党在革命战争时期的组织结构,当时高度组织化、军事化的军政关系必然地造成了高度集中、富有效率的体制。建国以后,这一紧密型的权力结构得以保留。由此,执政党与行政机关之间的关系就形成了二元式的结构:一方面政府作为法定的行政机构行使法定职权,但在具体的行政过程中往往仅具有执行权;另一方面,与政府部门所嵌套的党组织往往行使领导权和决策权,形塑了“党委决策、政府执行”的决策模式。在这种党政二元结构下,执政党与政府之间形成了实际上的“委托-代理”关系,通过在政府机关内部设立党组的形式实现对政策议程的影响。

  

关系⑥:立法机关与行政机关之间的“委托-代理”关系。立法机关的职能主要是民意的汇聚与表达,而行政权的职能则是基于民意表达的具体执行。从这个意义上来说,行政机关受立法机关的委托,具体行使立法权所表达的“人民意志”。然而,随着现代国家治理的复杂化与专业化,行政权影响公共政策的能力日趋强化,甚至在某些问题上成为直接影响公共政策的权威力量;与此同时,作为立法机关的人民代表大会却不经常召开,(点击此处阅读下一页)


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