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虞崇胜 何路社:实现反特权腐败关键在全面治本

——从全面从严治党的视角解析

更新时间:2017-06-29 18:55:05
作者: 虞崇胜 (进入专栏)   何路社  
甚至纪委内部本身就存在很多腐败现象,怕查了别人殃及自己。权力天然优越和必须制约与必然竞争都是合理正常的,强力抑制之下于勤政廉政而言,不能不适得其反。宏观权力运行制度作为一种既定的客观环境条件,或可以促进公权力者的主观能动性发挥,或会成为公权力者主观能动性发挥的障碍。下一步若非改革地方宏观权力运行制度,形成一种科学公平的利益激励机制,即使一直能按目前的高压态势保持下去,多年以后地方政治治理的状况也十分堪忧,如许多社会问题,包括社会治安、黑恶势力、食品安全、道德滑坡等,其不会发生实质性的改变。

  

   三、反特权腐败全面治本需要制度与规则相辅相成

  

   (一)加快改革完善全面从严治党反特权腐败制度体系

  

   总而言之,很多时候反对特权腐败的许多具体规则我们都有,但是却事倍功半甚至失效。其个中原因正是因为权力运行的宏观制度设计存在缺陷,有待改革完善。宏观制度与具体规则相比为本为体,具体规则属末属用。若宏观制度不科学公平,再理想的反特权腐败具体规则也会落空,都有可能形同虚设,或不能发挥其应有的反特权腐败功能。反过来,虽然科学公平的宏观制度确立了,如果具体规则建设没有跟上,失去了优良的具体规则配套,也会影响到宏观制度的具体实现,再美好的宏观制度也只能徒有其名;那么特权腐败也会照样泛滥盛行,进而又腐蚀宏观制度。不过,宏观制度具有对全局定性的功能,在一种好的宏观制度下,具体规则“事半功倍”,只能使它好得多一点或少一点;反之,一种坏的宏观制度下,具体规则“事倍功半”,只能使它坏得少一点或多一点。

  

   因此,中国目前全面从严治党反特权腐败正面临权力运行宏观制度转型的机遇与挑战。当前,既要用具体规则继续对特权腐败迎头痛击,更必须进一步推进宏观制度建设,对特权腐败釜底抽薪。简而言之,一不是以道德为本,二不是以规则为本,而是要以制度(利益机制)为本。如果宏观制度为反特权腐败创造了一个科学公平的环境基础,加上再及时推进反特权腐败具体规则建设,具体规则与宏观制度之间就会相互促进,形成一个巩固与完善有效的全面从严治党反特权腐败制度体系。

  

   (二)政治制度改革是完全可控的

  

   行文至此,顺便不能不一提,有些人总爱危言耸听政治制度改革是“开弓没有回头箭”,一旦启动便不可逆转。其实,不但具体规则层次的政治制度改革完全可逆;比如,借鉴中国历史传统所重新实行的异地为官“回避制度”和监督下属地方官员的“巡视制度”,就随时可能削弱或废止。历史上著名的“王安石改革”和“戊戌变法”,更是具体规则层次的政治制度改革可逆家喻户晓之实证。

  

   即使是宏观制度层次的政治制度改革,只要不是“休克疗法”式地激进,像前苏联戈尔巴乔夫那样幼稚不成熟地所作所为,使宏观制度180度急转弯既成事实后自动运行;循序渐进式的“摸着石头过河”,改革尝试在正式上升成为宏观制度能自动运行之前,就仍完全是可以进退自如地掌控。当今类似于中国传统科举制改进版的干部人事制度改革“公开选拔领导干部”尝试,至今已开展达30多年了,由于实践中不断暴露出种种局限以至弊端,如高分低能现象、难以激励实干型人才等;所以一直停留在具体规则层次,没能跟中国古代科举制一样,上升正式成为与权力委任制平行的宏观制度。

  

   相反,产生于1980年代初期的后备干部制度,当时主要是为了解决迫在眉睫的新老干部正常交替问题。其到现在虽早已顺利完成了新老干部交替的历史任务,并在实施过程中一些负面问题也越来越突出,却仍不为普通人所知的被制度化固定下来。这些现实的活例证明宏观制度或具体规则的政治改革都完全是可控的,当局能根据实践反馈的信息甚至主观意志做出选择。当然,对于这种改进版的权力科举制我们实在不应求全责备,现行的干部委任制及其配套的后备干部制度不同样存在种种局限乃至更弊端多多吗?

  

   (三)各种现行权力宏观制度应相互取长补短

  

   俗话说“金无赤足,人无完人”,一种宏观制度也当如此。权力委任制、权力考任制、权力选任制,这三种权力资源配置基本方式都各自“尺有所短,寸有所长”,关键是要“用其所长,避其所短”。我们认为于提升到宏观制度层次上而言,三者中权力选任制最急待通过改革完善使之名符其实,权力考任制次之,权力委任制则最为落实到位却也暴露出问题最多。窃以为权力资源配置基本方式架构应以权力选任制为主,权力委任制和权力考任制为辅。即政务官实行真正的选任制,根据信息对称原则间接或直接选举。政务官是政治家,通过选举和组阁向社会开放。而政务官班子组阁实行彻底的委任制,以对政务官负责。使之与责任制相互配套制约,确保形成能够支持权力者进行有效决策和政策实施的执政团队。“一道篱笆三个桩,一个好汉三个帮”,权力者个人的力量是微弱的,即使权力优越身居要职,也必须要建立起自己的班子,方能权力运转自如,做成想做之事。

  

   业务官实行改进的考任制,即所谓“凡进必考”,根据年资和业绩晋升,使之能在政治上保持中立,并分文官、选官、法官、检察官、警官、军官各自的考试内容与方式不同。其中对军官而言,战时战场就是考场,平时演习则是考试。军队人事只须其有残酷甚至你死我活的战场竞争利益机制作保障!人竞天择,优胜劣汰,适者生存;谁也不会、也不敢视自己的生死存亡为儿戏。否则,自有自然法则教育你。此外,对权力者的幕僚及其工作中所需要的一些特殊人才,则可以实行更为灵活机动的权力者个人负责的聘用制。其实在许多国家,文官系统需要的专家就直接可以从社会聘用或招考,不受到各种限制。若此,便为全面从严治党保证国家治理的长治久安,奠定了科学的权力资源配置宏观制度基础。

  

   四、反特权腐败全面治本的政治制度改革构想

  

   (一)进行权力选任制的改革创新试点

  

   早在2010年9月1日,习近平出席中央党校秋季学期开学典礼时就指出:“马克思主义权力观,概括起来是两句话:权为民所赋,权为民所用。”【12】他还强调要“通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善。”【13】毋庸讳言,这些正是科学改革我们政治治理选人用人机制缺陷的“画龙点睛”之笔。对此,有人可能会有疑问,此种改革于法无据,如何解决?这完全可以用试验的方式来化解。政治改革必须先做试验,突破一点,再行推广,这样才可以稳步前进。任何事情都是可以先试验,如果试验成功,就落实成法律;如果不成功,因为是试验,则还有挽回调整的余地。如当前在一些省市开展设立监察委员会的国家监察体制改革试点,就涉及到有关法律的适用问题,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》,为此对行政监察法、刑事诉讼法等相关法律条款的暂时调整或者暂时停止适用作出了规定。我们谨建议中央尽快作出决策,选择几个地方市县和几家国有大中型企业及几所国有大中专院校进行权力选任制的改革创新试点,诚心诚意从改革政治治理选人用人机制做起,及时从宏观权力运行制度的层面上推进全面从严治党,如邓小平所说“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”,【14】以从根本上有效遏制特权腐败现象。

  

   1.着眼于形成不易腐的权力优越机制、不敢腐的权力制约机制和不能腐的权力竞争机制,经过充分论证,设计出一套详尽具体的政治治理选人用人机制改革方案。其包括政务官权力竞争制度、政务官组阁委任制度、公务员合理薪酬待遇制度、政务信息公开制度、舆论监督自由制度、举报保护奖励制度以及反腐败机构独立自主享有充分授权与资源保障制度等。然后,循序渐进以点带面,先在局部进行试验,取得成功经验后再逐步推广。而且,任何一个理论学说若真正具体实践起来,技术性细节尚复杂着呢!但政治家和群众或许会更有经验,且一定是在实践中逐渐探索完善。政治实践过程中就会发育出一些基本规则。比如,选举需要年龄、文化程度、工作经验这些技术性的条件。再如,竞选什么可以争论,什么不可以争论、什么可以做,什么不可以做,等等。这些前提就成为民主的边界与约束条件。

  

   2.具体操作以县为例:第一,建立物化形态的政治市场。每个县建立一个选举中心,每个乡镇建立一个选举站,并配备相应的专职人员,负责政治市场交易的正常管理,其性质类似证券市场的管理,如为选民办理投票交易手续、及时公布政治市场交易信息等。制定完善规范的政治市场交易规则,每五年为一选举周期,第五年12月31日为选举截止日期,胜者任期一届五年。五年任期内动态接受选举得票率的制约,若另有候选人得票超过50%或其得票降至25%以下且另有候选人超过其则下台换人。候选人须征集到一定数量选民的推举或党派团体组织推荐,并经确认、登记、公布取得候选人资格后,方可进行竞选活动。选民也须经确认、登记、公布取得选民资格后,才能领取选票,进行选举。选民可以根据自主意愿在候选人中任选一名或弃权谁都不选,但不能选非候选人。选民投票后应获得一张相应的选举发票作为交易凭证,日后还可以根据情况变化或自己意愿变化随时改选他人而将原选举发票退回作废,也可随时退回选票弃权,但都应交纳少量的手续费。印制统一正规的选票与选举发票,其应与货币一样具有防伪功能。

  

   第二,建立适应市场政治要求的现代行政组织制度,凡是直接向公众提供公共产品的国家权力部门行政首长、司法首长和立法官员都必须经选举产生。以县为例,包括县长、县人大主任、县法院院长、县检察院检察长,以及基本能直接向公众提供公共产品服务的某些局之局长(如公安局、教育局、卫生局、工商行政管理和质量技术监督局……)、县人大代表(专职)、村民委员会主任(居民委员会主任)七类,每位选民将持有十几张选票。传统的单选制只考虑选民首选的意愿,而完全忽略选民非首选的意愿,这是技术上的缺陷使得“民主自由不到位”,应实行更精确也更民主自由的多选制,即让选民给各个候选人排序的选举制度:举例有n个候选人,选民投票时给n个候选人排序,末位记0分、倒数二记1分、倒数三记2分……余类推,所有选票中各个候选人的得分加总计分。各地已在任者其政绩考评也主要由所在治所选民投票得分高低决定,将相互之间的比较作为最重要的升迁依据,以形成市场政治竞争。

  

第三,要选举严格法治化,从具体操作上杜绝金钱、权势及权术介入选举。修改完善现行《选举法》,具体规范选民投票选举与候选人竞选之间的交易行为。其中一个重要方面的内容,是像体育竞技那样规定候选人竞选的一些必选动作,如刊登竞选广告、发表竞选演讲、举行竞选辩论、现场竞选质询等。充分利用电视、网络这些现代信息平台展示自我或评论对手,来相互竞争和监督以及与选民互动,让所有的候选人在同一时间空间完全平等的条件下自由竞争,接受广大选民的选择,且所需经费全部由国家财政提供。至于候选人的一些竞选自选动作,只能仅限于法律规定允许的范围。如候选人直接到基层中去联系选民,宣传介绍自己的政治主张,直接为选民办事服务,展示自己的政治道德与才干。(点击此处阅读下一页)


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