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贺雪峰:中国农村反贫困问题研究:类型、误区及对策

更新时间:2017-06-27 09:42:22
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  
这个过程不可急于求成,而应让农户有选择权,有内部需求与意愿。一般贫困地区则应当通过建设基础设施和提供基本公共服务来为农户提供基本的发展能力。基本公共服务中最为重要的有两项,一是九年义务教育,二是基本医疗服务。

   因此,从宏观上讲,当前中国农村反贫困战略大致可以分为三个层次:第一层次是帮助那些生活在完全不适合人类居住高寒山区的自然条件恶劣的村庄与农户易地搬迁扶贫。自然条件恶劣的地区,地广人稀,涉及到区域面积可能比较大,人口却不一定多。第二个层次是为自然条件相对较差、人地关系相对紧张的农村地区提供相对完善的基础设施和相对完善的基本公共服务,尤其是教育医疗服务。第三个层次,也是最为根本的层次,在当前城市化和市场经济条件下,为农民提供进城务工经商所需要的各种权利保障,为清除限制农民在城市务工经商获得就业与收入的各种体制机制障碍。

   值得注意的是,我们在文中屡次提到的“清除各种限制农民进城务工经商的体制机制障碍”,重点不是“让农民全家进城安居”。在当前中国经济发展阶段,在市场经济条件下,农民能否在城市体面安居的根本原因是他们的收入水平而非身份限制。在农民收入有限的情况下面,鼓励农民不可逆地进城可能反而让进城农民很难在城市生活得好[6]。相反倒是,当前中国城乡体制基本清除了限制农民进城的各种障碍,却仍然限制城市资本下乡,其中原因是,农民是中国最大的弱势群体,限制城市资本下乡,一方面以保护农民在农村的获利机会,另一方面是进城农民在进城失败后还可以返回农村。如同上文已经述及,农民家庭中只要有一个中青年劳动力进城务工经商,这个农户家庭在农村生活就可以摆脱贫困。正是这个农户家庭中的老年父母甚至年幼子女在农村生活,农村生活成本低,而且可能还有家庭农业收入和庭院经济收入,这个家庭有了城市务工收入,这个农户家庭就可以摆脱贫困。如果这个农户家庭失去农村依托,全家进城了,仅靠一、两个劳动力务工来过日子,这个进城农户家庭的生活即使不陷入贫困,也一定会在经济上相当紧张。


四、绝对贫困与相对贫困的甄别

  

   有劳力的家庭反贫困,根本办法就是健全社会主义市场经济体制,建立保护农民进城失败仍然可以返回农村的体制,建立限制资本下乡让农民仍然可以从农业和农村中获利的体制。

   现在还有一部分农村,贫困是因为家庭缺少合格的劳动力。一旦家庭中没有合适劳动力,这样的农民家庭就很难从市场上获取劳动收入,家庭就会陷入贫困之中。家庭缺少合格劳动力又可以分为两种情况,一种是缺少进城务工劳动力,一种是甚至连农业生产劳动力也缺乏。

   缺少进城务工劳动力家庭,比如中年夫妇,父母年事已高,不再能从事农业生产,子女尚未成年,仍在上学读书,为了照顾父母就只能留村务农。因为农村人多地少,获利机会有限,仅仅靠农业收入不能解决致富问题,温饱问题倒一般可以解决。这样的农户家庭,等到尚未成年子女长大成人并可以进城务工经商获得收入,家庭经济条件就可以好转。这样的缺少进城务工劳动力但仍然有从事农业生产劳动力的家庭,家庭经济条件不能算好,但可以解决温饱问题,还不能算农村贫困家庭。若留守中年夫妇能从其他进城农户那里流入土地扩大种植规模,或从事其他农村副业获利,就可以有更高收入了。

   缺少基本劳动力甚至连农业劳动力也缺少的农户家庭一般比较少,但并非不存在。比如因为天灾人祸造成青壮年丧失劳动力的情况,再比如身体或智力残疾。还有就是一个家庭由祖孙两辈构成,祖父祖母太老了而孙子孙女又太小。这些没有劳动力的农民家庭就属于农村绝对贫困户,他们的贫困很容易识别,因此几乎都已经纳入到各种社会保障和社会救助体系,实行了政策兜底。总体来讲,这样的绝对贫困家庭不是很多,容易识别,实施政策兜底没有什么异议。

   缺少劳动力农户家庭一般都是村庄收入最低的农户,因此,若按农户收入高低进行排序,这样的农户家庭一般要排到村庄最后。当前一些老少边穷地区上报贫困发生率达到20%,则这20%基本上就是缺少进城务工劳动力家庭,其中最多只有1%-3%为没有劳动力的绝对贫困家庭。其余大部分为相对缺少外出务工劳动力的相对贫困家庭。

   现在的问题是,相对贫困很难识别,其中原因是大量农民收入是现金收入和实物收入,很难精确统计。绝对贫困家庭很容易通过“社区瞄准”进行识别,相对贫困户与非贫困户之间的界限很模糊,“社区瞄准”又会受到各种人际关系宗族势力等等因素的影响,而精确的农户收入统计根本就不可能存在。这种情况下面,国家若给贫困户以各种好处,甚至各种特权,就容易引发矛盾。

   贫困户是依据家庭年收入来计算的,但在当前农村,农民收入多为实物和现金,即使工资收入也往往是在城市务工所获得,很难统计,这就使得贫困户的识别上很难精准,尤其是无法准确统计农户每年实际收入的多少。一般来讲,地方政府都有一个本地贫困户数量的预估数,或指导性计划,地方政府将指导计划分解到村,村社就只可能通过“社区瞄准”,由村干部和村民代表来评出贫困户,基本办法是倒推排名,这样的倒推就会造成贫困户与贫困边缘户之间的模糊地带,甚至可能出现评为贫困户的农户经济收入和家庭条件比没有评为贫困户农户更好的情况。真正比较容易确定贫困户的是没有劳动力的绝对贫困户,这样的农户数量一般在农户总数的1%,最多3%,且几乎都已经纳入农村低保,农村低保户自然而然是贫困户,低保政策比扶贫政策对农户的救助力度更大。超过绝对贫困的农户,或家庭有劳动力的农户,收入虽然也有差异,却一般没有本质差异。地方政府分解到村贫困户指标一般要远远高于3%的比例,在一些老少边穷地区的贫困指标超过20%,这样就会有一个很庞大的收入难以统计、贫困无法甄别、贫困户与边缘贫困户边界模糊的地带,在这个地带确定贫困户,因为贫困户可以享受到各种政策好处乃至各种现金补助,就会出现农户争当贫困户,村级治理受困于选谁当贫困户都会引起异议甚至上访的严重问题。在当前国家大力度扶贫、扶贫资源大量向贫困户倾斜情况下,尤其引起各种矛盾与问题。

   村庄评贫困户时,除了收入标准,还有支出标准,比如家庭有人生病因此要支付医疗费用。而且按国家政策,对参加合作医疗的贫困户要提高医疗报销比例,甚至参加合作医疗的费用也由地方政府代交。因此,农户家庭有人生病就成为入选贫困户的一大条件。再比如家庭中有没有子女读高中和大学。子女读高中大学都要交很高的学费,而且读高中大学的子女不能参加工作赚钱,这样有子女读高中大学的家庭就有很强的被评为贫困户的理由。因此,贵州省威宁县识别贫困户“四看法”的经验,即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”[7],全国各地都有类似总结。

   问题还在于,被纳入到贫困户的农户只是通过“社区瞄准”被评出来的,评出来的理由既有收入标准又有支出标准,除极少数绝对贫困户以外,村庄贫困户与边缘贫困户甚至与一般农户的差异不是很大,比如虽然可能有农户家中有病人,这个家庭却可能收入很高,家境很好。一个农户家庭有子女读高中大学,虽然现在收入少一点,却是人力资本投资,将来会有很高的收入回报。现在的问题是,因为上级扶贫力度很大,并且往往将各种扶贫政策捆绑使用,就使得被评为贫困户的家庭可以享受到很多方面的政策照顾,甚至因此成为特权农户,而未被纳入到贫困户的农户却什么好处也得不到,因此造成了争当贫困户、低保户的情况,以及因为贫困户、低保户指标分配造成的村庄治理中的各种困境[8]。

  

五、反贫困政策的教训及误区

  

   农村反贫困的根本仍然是让农村劳动力平等地获得进城务工经商的机会,从而增加工资性收入,打破过去的贫困状况。农村和农业机会有限,过去农村扶贫,将大量扶贫资金用于产业扶贫,问题是,产业扶贫几乎是不可能的,产业只能扶富而难以扶贫。尤其是在贫困山区,开发难度大,获利机会少,与其鼓励贫困农户在缺少获利机会的贫困山区搞开发发展产业,不如鼓励贫困农户家庭劳动力进城务工经商。城市经济机会多,获利空间大。农民在农村创业,最成功的年收入也不过相当于进城务工的工资收入,而大部创业是会失败的,这就是为什么产业扶贫中给农户的资金投入几乎都是有去无回、血本无归的原因。

   相对来讲,通过建设农村基础设施尤其是道路和灌溉体系,为无法进城务工的农户家庭提供相对较好的进行农业生产条件,以及让农户有更加便利的与外部联系的途径,比为单家独户农户提供扶贫支持要重要得多。而包括义务教育和基本医疗在内的基本公共服务既是提高农户家庭人口素质的前提,又是将来提高农户家庭收入的基础。当前农村扶贫,强调精准帮扶到户,甚至规定“两个70%”政策,即“财政扶贫基金中70%要用于产业开发,产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户”,比如,2016年4月6日延安市老区扶贫开发局、延安市财政局联合下发的文件“关于做好2016年财政专项扶贫资金项目计划的通知”明确要求:“切块到县的中省财政专项扶贫资金70%以上用于扶持建档立卡贫困村、贫困户发展产业”,“本次中省下达的切块财政扶贫资金中70%以上的资金要用于产业开发”[9]。这样就将宝贵的扶贫资源浪费掉了,而没有用在提高农民自我发展能力的基础设施和基本公共服务。

   关于反贫困,我们可以做进一步的若干讨论。

   首先,“精准扶贫”的概念。作为一个政治词汇,“精准扶贫”无疑是对的,具有巨大的号召力,作为一个分析性概念,其中却可能有着值得注意的内在张力。精准是一个现代社会的概念,是以现代统计为前提的,是以严格数字化管理作为基础的。扶贫对象的农村却仍然有着庞大的自给自足经济、实物经济和现金经济,农户收入统计就几乎是不可能的。农民在休闲与就业之间的换算也与一个理性人有差异。有人就是愿意选择更多休闲而非更高收入,这在很多少数民族地区甚至还是一种文化。在这种文化的情境中,扶贫甚至会异化为“养懒汉”。

   也就是说,当前的中国农村社会仍然是一个传统社会,尤其是需要扶贫的老少边穷地区更是集自然经济和传统生活于一体的传统社会,在这样的社会进行精准扶贫和精准治理是很困难的,因为精准治理的基本前提不存在。

其次,扶贫的主要途径。当前,扶贫和解决贫困的根本办法还是要靠制度、靠市场,而不能靠地方政府的运动式治理。当前一个阶段,扶贫成为自上而下对地方政府的主要政绩考核,地方政府投入极大财政资源和调动极大行政资源,试图通过运动在短期内解决农村贫困问题。现在的问题是,贫困本来就是一个不断发生的过程,中国过去几十年在缓解贫困上取得巨大成就,主要靠的不是政府扶贫工作,而是制度建设的成果,包括市场经济制度的建立。甚至可以说,地方政府扶贫,绝大多数都只是教训而非成绩,贫困人口的减少主要是因为中国经济发展和城市化为农民提供了大量城市就业机会,同时又为进城失败农民保留了返乡退路。这个意义上讲,当前以地方政府为主导的“运动式扶贫”最多只有治标的意义,大量资源投入进去扶贫了,效果却极为有限。农村贫困问题的解决,最终办法仍然是也只能是制度建设和市场建设,通过制度和市场建设,让农民通过响应市场机会来自主地获取劳动收入,从而有主体性地缓解贫困。国家进行制度建设,农民响应制度和市场机会提高自己收入水平。若他们中的少数人缺少基本的响应市场机会的能力(比如没有劳动力)或响应失败,国家再通过诸如低保制度来兜底,从而逐步地缓解农村贫困问题。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:新乡土
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