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熊樟林:土地征收决定不是终裁行为

——以行政复议法第30条第2款为中心

更新时间:2017-06-18 00:03:27
作者: 熊樟林  
也不能被诉讼。[36]


三、肯定性裁判的两项理由

  

   如上,在理论界,主流理论认为土地征收决定不是终裁行为,可以提起诉讼。但在司法实践中,主流裁判却认为土地征收决定是终裁行为,不可以提起诉讼。可见,理论与实践之间出现了矛盾。从我们的考察来看,其可能是由如下因素所致。

   (一)最高人民法院(2005)行他字第23号答复

   最高人民法院在2005年9月20日作出的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》(以下简称“23号答复”),涉及的是“赵罗根等诉江苏省人民政府案”,争议焦点为江苏省人民政府批准镇江市2003年度第18批次土地征收决定的合法性。本案中,江苏省人民政府较早地提出了一种观点,认为最终裁决包括两种情形:“一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”[37]这一观点的产生背景,可以追溯到2005年8月10日江苏省高院向最高人民法院提请过的一份请示,名为《江苏省高级人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的请示》。

   在该请示中,江苏省高院陈述了如下两种意见:“第一种意见认为,从立法本意理解,行政复议法第30条第2款规定的最终裁决应当包括两种情形:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。即对省级人民政府征用土地决定行为不能申请行政复议或提起行政诉讼。……第二种意见认为,从法律条文文义理解,行政复议法第30条第2款规定的最终裁决仅指涉及确权的行政复议决定,且该确权决定必须是根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定作出的,确认的内容是指确认土地等自然资源的所有权或使用权。也就是说,只有根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省级人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定才可以成为最终裁决。该款不涉及对国务院或省级人民政府征用土地决定的复议或诉讼的问题,即该款并没有规定国务院或者省级人民政府征用土地对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定不能申请行政复议或提起行政诉讼。故从该款规定的语义看,尚不能得出对省级人民政府的征用决定不能申请复议或者不能提起行政诉讼的结论。而且,从当前行政审判实践看,省级政府的征用土地决定,确实存在一些越权审批,违法审批的情况,如作为终局裁决不利于纠正此类违法行政行为。”[38]

   最高人民法院在收到这一请示后,直接选择了第一种意见进行答复,认为土地征收决定就是终裁行为,但没有附加任何可供参考的理由和说明。“23号答复”全文如下:“江苏省高级人民法院:你院关于《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的请示》收悉。经研究,同意你院审委会第一种意见,即作为最终裁决的事项,即《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定的最终裁决应当包括两种情形:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”

   如今,从对司法实践的观察来看,这一答复已经成为肯定性裁判的圭臬,所有肯定性裁判都会一字不漏地重申答复要旨,地方法院也频频引用答复充实裁判文书。而且,由于我国司法解释具有“干预社会直接”的特点,[39]它也能够直接将土地征收决定中的实体问题都拒之门外。现阶段,所有肯定性裁判对行政复议法第30条第2款所做的解读,也都因其而获得了形式正当性。

   (二)土地征收决定的政治行为本质

   需要进一步追问的是,最高人民法院为什么会做出23号答复?从根本上来说,这涉及到法律与政治的关系问题。长期以来,“中国政治一直在塑造中国司法”,[40]而我国司法实践又习惯于将土地征收决定定位于一种政治性行为,认为“土地征收制度正是国家凭借政治权力作出的制度安排”。[41]土地征收是经济行为政治化的一种外形,征收人与被征收人之间并不是严格的法律关系,“双方之间是一种政治性的互动,从服从国家大局的角度出发,群众不能抗拒,只能选择合作”。[42]而且,从征收双方的关系来看,土地征收过程也不是一个平等交易的过程。土地征收的政治行为属性完全遮蔽了其经济属性,“土地征收虽然可能考虑‘经济情况’或利用经济运作手段,但其目的却是为了增进社会公共利益需要,而不是满足个人自身需求或控制稀缺资源以获取利润”。[43]因而,在土地征收谈判中,征收价格往往被认为只是“政治价格”而非“法律价格”,[44]政治行为视角下的“公正补偿意味着不完全补偿”[45]

   这种宏观政策层面的判断,首先在社会学研究中可以获得证实。社会学研究表明,地方政府在土地征收过程中存在着以“低成本”方式推进“经济发展”和“城市化”的直接目标,[46]而这决定了土地征收过程中的利益博弈具有天然的不对等性,司法活动所追求的公平与公正期待,也因而难以奏效,否则便会“削弱地方政府动员土地租金收入和发展经济的创造性或自主激励机制”。[47]并且,即使在微观技术层面,司法介入也会显得十分突兀。实际上在司法之外,土地征收的所有参与方都不会在规则主义的框架之内严格行动,征收人奉行的是“强制性”与“协商性”的双元立场,[48]“萝卜”与“大棒”兼具,“规则”与“超规则”并行,而被征收人迷信的则是“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的利益表达法则。[49]因此,对于此类本来就毫无章法的征收纠纷,就难以套用司法过程中的严格规则主义逻辑进行审读。

   因而,不管我们是否愿意承认,土地征收活动“实质上就是政治行为”。[50]作为政治行为的土地征收纠纷,的确并不排除行政诉讼的监督手段,但是,它只有嵌入到政治行为所内含的社会效果的政治价值之中,才能真正发挥功效。而且,集体土地征收是一项复合型行为,包含土地征收决定(批复)、补偿方案、两公告(征收公告和补偿公告)、实施方案等一系列环节。在这些环节中,土地征收决定是原始起点,是后期所有其他行为的合法性基础和发生前提。实践中,由于大部分案件都发生在作出土地征收决定的若干年之后,是后期征收双方在补偿问题上协商不成,才追溯至土地征收决定这个原始起点上的。因此,对土地征收决定的司法审查,就不得不兼顾已经基于土地征收决定公定力而合法生效的其他行为。一旦土地征收决定被裁决违法,也就意味着后续行为都丧失了合法性前提。很显然,在这种一损俱损的社会效果面前,任何一项裁判都必须慎重,因为这关系到诸如地方财政、安置房、公共设施、官员考核等重大内容的变更。

   可见,审查土地征收决定的合法性,就必须在效率和公平之间保持动态平衡,准确拿捏必要的政治因素,这是所有行政诉讼都无法避免的,也是极具挑战性的。因此,在具体的技术安排上,借助本来就模棱两可的行政复议法第30条第2款,将土地征收决定认定为终裁行为,直接将问题置于行政诉讼的大门之外,无疑是最为便宜的选择。

  

四、土地征收决定并非终裁行为

  

   与现行实践不同,本文坚持主张土地征收决定并非终裁行为。对政府行为是否合法的争议,“应当由完全独立于行政之外的法官裁决”,[51]在这一问题上,土地征收决定没有资格成为一个特例。

   (一)行政诉讼法(2015)第12条第1款第5项增设的“接纳条款”

   尽管截至2016年7月,行政诉讼法(2015)已经实施一年有余,以行政复议法第30条第2款为由,将土地征收决定认定为终裁行为仍然是主流立场。[52]但不得不说,我们已然不能再将“23号答复”作为将土地征收决定认定为终裁行为的依据了。这是因为,“23号答复”已经无法容于行政诉讼法(2015)第12条第1款第5项增设的、我们将其称之为“接纳条款”的开放文本。[53]本文认为,尽管从表述上来看,“接纳条款”采用的只是泛泛的“征收”二字,但实际上,其是一次采用例举式立法技术反驳“23号答复”的理性结果,是在为将土地征收决定纳入行政诉讼提供通道。这是因为:

   第一,行政诉讼法(1989)并没有此类专项规定,“接纳条款”是行政诉讼法修订后新增的内容。在修法过程中,2013年12月31日公布的一审稿中并未涉及“接纳条款”,[54]

   其是二审稿补充列明的。[55]可见,这是一个有意的立法行为,意在突出土地征收决定的可诉性,解决历史疑难问题。而且,全国人大常委会法制工作委员会也对此予以了肯定,认为“本条第1款第5项所称征收,学理上称为行政征收,是行政机关为了公共利益的需要,依法将公民、法人或者其他组织的财物收归国有的行政行为。如为了公共设施、基础设施的需要,人民政府征收农村集体土地和城乡居民房屋”。[56]

   第二,尽管在2015年5月1日修订的行政诉讼法正式实施以后,法院系统仍在大量案件中沿袭陈规,将土地征收决定定性为终裁行为。但与此同时,法院也开始尝试在“接纳条款”的规范之下,逐渐向更加开放的受案范围模式转型,甚至于部分地区已经开始以内部发文的方式,表达对“接纳条款”的尊重和执行。譬如2015年6月26日,浙江省高院在《关于土地征收相关问题请示的答复》中便明确指明:“根据行政诉讼法第12条第1款第5项规定,对征收、征用决定不服的可以依法提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织对省、自治区、直辖市人民政府批准征收土地的行为不服的,不属于行政复议法第30条复议前置的情形,故对省级人民政府批准征地行为不服提起的诉讼,属于人民法院行政诉讼受案范围,且依法应由不动产所在地人民法院管辖。”[57]

   可见,在新环境之下,支撑肯定性裁判的形式依据——“23号答复”——已经受到了严峻挑战。现阶段,是否能够将土地征收决定认定为终裁行为,根据行政诉讼法(2015)第12条第1款第5项或“23号答复”,会得出截然相反的结论。

   (二)“23号答复”是类推解释

   “司法解释只能在忠实于立法本意前提下”活动,[58]超出解释对象的原意,便有可能涉嫌违法。[59]本文认为,“23号答复”是一种类推解释,理应禁止:

第一,就文义而言,行政复议法第30条第2款并不包含将土地征收决定认定为终裁行为的原意。所谓原意,可从“文字本身的含义”和“立法者对文字所做的说明”两个方面理解。首先,在文义上,行政复议法第30条第2款可被简化为,“根据省人民政府征用土地的决定,省人民政府确认土地所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”很明显,这些文字想要表达的真实含义是复议决定为最终裁决,而非土地征收决定本身。其次,1999年行政复议法制定时,全国人大法工委曾就第30条第2款做过以下说明:“本款规定的终局复议活动仅限于根据国务院或者省级政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定基础上,省级人民政府确认有关自然资源的所有权或使用权行为进行的复议活动,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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