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虞崇胜 刘远亮:任期制:国家权力和平有序更替的制度保障

更新时间:2017-06-17 23:55:59
作者: 虞崇胜 (进入专栏)   刘远亮  

   摘要:  任期制就是对党政领导干部的任职期限和任期届数进行严格界定的一种制度。它既是社会主义民主的内在要求,也是对权力制约监督机制和领导生命周期理论等自然法则和社会规律的制度性遵循。建立党政领导干部任期制,虽然起因于废除领导职务终身制的需要,但其深远意义则远远超出了废除领导职务终身制本身。党政领导干部任期制的普遍建立,不仅为党政领导干部的和平更替提供了制度规范,而且使党和国家权力顺利实现了代际更迭,为党和国家的长治久安提供了制度保证。因此,必须坚持和完善党政领导干部任期制,而不能随意改变或放弃党政领导干部任期制。

   关键词:  任期制;党政领导干部;政袷生活;制度建设

  

   改革开放以来,我国虽然在名义上废除了领导职务终身制,并且普遍建立了党政领导干部任期制,但在现实政治生活中,有的领导干部到了退休年龄,仍以工作需要迟迟不予退休;有的领导干部到了任期,仍以各种借口,有意延长任期;有的领导干部借助工作业绩,而不执行党政干部任期制的规定。加之领导干部管理体制上的缺陷,诸如领导干部类别不明确,领导干部转任制度不规范,仍然存在事实上的领导职务终身制。对此,广大干部群众早有诟病,实践中也发生过诸多问题,严重地影响了党和国家政治生活的优化和改善,甚至与普遍发生的特权腐败现象也有密切关系。在最近的党政领导干部(包括民主党派)的换届选举中,有的地方和部门以保证政治稳定性之名,正在试行延长领导干部任期的尝试。

   必须明确指出,在从严治党、规范和优化党政领导干部政治生活的大背景下,倡导和实施延长党政领导干部任期的尝试,是必须加以制止的,因为这种尝试不仅将会打破业已形成的党政领导干部任期制的传统,而且还会给党政领导干部政治生活制度的未来发展带来消极的影响。


一、任期制在中国的确立过程

  

   所谓任期制,又称“限任制”,在当代中国,就是党政领导干部任期制,是一整套关于党政领导干部职务任期的制度规范。具体来说,任期制就是对党政领导干部的任职期限和任期届数进行严格界定的一种制度。“任职期限”“任期届数”是任期制的两个关键词。只有任期而没有任届限制,不是完整的任期制;只有准确把握这两个关键词,才能真正把握任期制的精神要旨和程序要求。

   建立党政领导干部职务任期制,是改革开放以来我国干部人事制度改革的重要目标,也是干部人事制度改革的重要成果。改革开放以前,由于没有建立完善的任期制和干部退休制,我国领导干部职务实际上是终身制的,而领导职务终身制由于堵塞了国家权力和平更替的正常渠道,因此成为党和国家领导制度以及干部制度中的主要弊端之一。对此,30多年前邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中曾经作过深刻分析从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要弊端就是官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象。”{1}327

   实施党政干部任期制,表面上是对党政领导干部的任职期限和任期届数作出制度性规定,但从深层次来说,它是解决国家权力的和平更替问题。在社会主义国家中,如何解决权力的和平更替问题,有过不少深刻的教训。苏联及东欧社会主义国家正是由于未能解决好这个问题,致使社会主义在世界范围内遭受了重大挫折。在中国,毛泽东时代也未能从实践上解决好这个问题。改革开放初期,党和国家的领导制度和干部队伍存在着严重的问题,难以适应社会主义现代化建设的要求,因此,解决干部队伍的制度化更替,就成为一个事关现代化全局的战略任务。

   早在1975年,邓小平在第二次复出的时候就深感干部队伍后继乏人。在全面整顿过程中,他以无产阶级革命家的政治气魄,顶着“四人帮”的淫威,利用自己主持中央工作之机,大力整顿各级领导班子,有意识地让一些政治上敢于坚持斗争、“不怕被打倒”“不信邪”“敢于担当”且年龄又比较轻的人进入各级领导班子。为了保证权力的平稳交接和和平更替,他在1975年7月14日召开的中央军委扩大会议上,第一次谈到了在军队中“设顾问”的问题。他说设顾问,是一个新事物,是我们军队的现在状况下的一个好办法。”{1}23

   十一届三中全会召开后,领导干部制度改革被提上议事日程。1980年2月,党的十一届五中全会明确提出了废除实际存在的干部领导职务终身制。全会决定成立中央书记处,相对年轻的胡耀邦当选为中央委员会总书记。会后,中央政治局会议又通过了《关于丧失工作能力的老同志不当“十二大”代表和中央委员候选人的决定》,为一批年富力强的干部进入中央领导层腾出台阶,逐步实现领导干部年轻化的目标。

   根据邓小平等老同志的建议,中共中央于1982年2月20日作出《关于建立老干部退休制度的决定》。1982年9月党的“十二大”通过的新党章明确规定:党的各级领导干部的职务都不是终身的,都是可以变动或解除的,对年龄和健康状况不适宜继续担任工作的干部,应按规定离休或退休。与党章的规定相适应,军队随后建立了《现役军官服役条例》,地方各级政府也都相应地作出了各类干部离休和退休的规定及措施,并得以贯彻落实,从而使干部退休纳入了制度化的轨道。

   正是在对领导干部领导职务终身制深刻反思的基础上,1982年党的十二大和五届全国人大五次会议都明确提出了废止实际上存在的领导职务终身制的问题。当时,为了推进这一制度的顺利落地,选择了从国家根本制度入手。1982年五届人大五次会议通过修订后的《中华人民共国宪法》作出规定:国家主席、国务院总理、全国人民代表大会常务委员会委员长、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等领导职务,实行任期制,每届任期5年,连续任职不得超过两届。同时,宪法对省以下各级地方人民政府、人大常委会、人民法院和人民检察院的主要领导职务也分别规定了任期和任届。但是,地方国家机关领导职务究竟如何实行限任制度,还需要长时间的实践。于是,从20世纪80年代开始到90年代中期,浙江、四川、天津、山东等地开始了地方党政领导职务任期制的零星试点,并且取得了初步经验。

   进入20世纪90年代后,为适应普遍建立领导职务任期制的客观需要,1994年党的十四届四中全会以后,中央领导集体在许多重大会议上都明确提出要建立党政领导干部职务任期制。2000年8月,中共中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》提出要“实行党政领导职务任期制。”2002年党的十六大报告再次提出要“实行党政领导干部职务任期制”。2004年9月党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》再次重申要“实行党政领导干部职务任期制度。”

   为了进一步规范党政领导干部的任期,中办发[2006]19号文件发布了《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任期回避暂行规定》等三个法规文件,从而为党政领导干部任期制提供了一套相对完整的制度性规范。

   《党政领导干部职务任期暂行规定》提出了如下基本原则:(一)党政领导职务每个任期为5年;(二)党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期,不再推荐、提名或者任命担任同一职务;(三)党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的,不再推荐、提名或者任命担任同一层次领导职务。

   《党政领导干部交流工作规定》也作出如下规定:(一)县级以上地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满10年的,必须交流;(二)在同一地区党政领导班子中担任同一层次领导职务满10年的,应当交流;(三)新提拔担任县(市、区、旗)以上地方党委、政府领导成员的,应当有计划地易地交流任职;(四)县级以上地方纪检机关(监察部门)、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门的正职领导成员,在同一职位任职满10年的,必须交流;(五)新提拔的一般应易地交流任职。副职领导成员在同一领导班子中任职满10年的,应当交流。党政机关处级以上领导干部,特别是从事执纪执法、干部人事、审计、项目审批和资金管理工作的领导干部,在同一职位任职满10年的,应当交流。这些规定中都强调了同一职位任职10年后“应当交流”或“必须交流”的限制原则。

   至此,党政领导干部职务任期制全面建立起来,这是改革开放和政治体制改革的重要成果。

  

二、建立任期制的深远意义

  

   需要指出的是,建立党政领导干部任期制,虽然起因于废除领导职务终身制的需要,但其深远意义则远远超出了废除领导职务终身制本身。党政领导干部任期制的普遍建立,不仅为党政领导干部的和平更替提供了制度规范,而且使党和国家权力顺利实现了代际更迭,为党和国家的长治久安提供了制度保证。

   许多海外观察人士都曾提出这样的问题:在中国,为什么没有“反对党”监督,中国共产党也能自我纠错、不断壮大?仔细分析可以发现,这里有一个重要的秘密,就是中国共产党能够通过严肃认真的党内政治生活,坚持和完善党内政治生活的各项制度,包括党政领导干部任期制,从而使党的领导集体能够不断补充新鲜血液,保证党和国家的机体永远充满生机和活力。

   如前所述,在社会主义国家中,如何解决权力的和平更替,保持党和国家的长治久安,有过不少深刻的教训。苏联及东欧社会主义国家未能解决好这个问题,致使社会主义在世界范围内遭受重大挫折。中国在改革开放以前,也没有很好解决这个问题,致使在选拔接班人问题上出现过诸多的偏差和失误,给党和国家的政治生活带来了一些负面的影响。

何以社会主义国家普遍没有解决好权力和平更替问题呢?这既有主观原因,更有客观原因。在已经建立社会主义制度的国家中,由于经济文化发展比较落后,而又面临外部世界的压力,鉴于革命和建设事业快速发展的需要,在政治生活中比较容易形成集中统一的领导体制,而不能正确定位领袖与党、领袖与群众的关系,容易将党和国家的发展系于领袖个人一身,过分突出党政领导人个人的作用和贡献。对此,《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在分析“文化大革命”和毛泽东领导上的错误时有过深刻的总结在共产主义运动中,领袖人物具有十分重要的作用,这是历史已经反复证明和不容置疑的。但是国际共产主义运动史上由于没有正确解决领袖与党的关系问题而出现的一些严重偏差,对我们党也产生了消极的影响。”{2}在新中国成立后的较长时期里,我们在高度评价领袖作用的时候,没有或很少科学地说明在何种历史条件下领袖才能正确地发挥作用,也没有全面地说明领袖和党、领袖和群众的相互关系。在左倾思想的指导下,我们越来越把领袖当成一个人,不讲或少讲领袖是一个集体;在多数情况下,把党的理论说成只是个人的贡献,把全党取得的成就归功于个人,不讲或少讲党和人民的作用;甚至是把领袖人物的行为描述为绝对正确,不讲或忽视领袖人物也会有缺点,也会犯错误,甚至不允许对领袖人物进行批评。在实践上,党的领导人的权力越来越集中,也没有形成一套对领袖的制约监督制度。于是,理论上的偏差与制度上的偏差结合在一起,加之一些别有用心的野心家、阴谋家的推波助澜,从而使过分突出领袖作用的个人崇拜和个人专断现象蔓延开来。中国本来就是一个小生产占优势的国家,专制集权的传统影响很深,缺乏民主的传统;党取得胜利后,没有能及时建立一套完善的民主制度,又没有正确解决领袖与党的关系问题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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