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王炳权 李海洋:中国政治精英吸纳模式的历史演进与转换逻辑

更新时间:2017-06-11 07:38:53
作者: 王炳权   李海洋  
但离不开以邓小平为核心的中央领导集体的权威和退休时间节点等条件因素。


二、竞争性精英吸纳模式的实践和反转

  

   在20世纪80年代初以阶段性的政治运动方式运行起来以后,非竞争性政治精英吸纳模式逐渐演变成非运动方式的制度化常态化运行方式。与以前相比,干部选拔“四化”标准和委任制的“伯乐选马”方式基本没有变化,变化的是从阶段性政治运动方式转向常态化制度化方式,这一状况一直延续至21世纪初。2002年中共中央出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称“条例”),为非竞争性政治精英吸纳方式的制度创新拓展了空间,并直接推动了竞争性政治精英吸纳方式的形成。

   根据2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,公开选拔、竞争上岗工作在党委(党组)领导下进行,由组织(人事)部门组织实施,应当经过下列程序:公布职位、报考人员的资格条件、基本程序和方法等;报名与资格审查;统一考试(竞争上岗须进行民主测评);组织考察,研究提出人选方案;党委(党组)讨论决定。这意味着中央在干部选拔任用上提出了竞争性的原则要求和一般性运行程序,而且鼓励各地在干部选拔任用上进行制度创新和实践。所以,一些地方根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的基本要求,对干部选拔任用制度进行了大胆的创新,在实践中形成了考任制、选任制和考选结合制的三大方式。考任制主要有“一推双考”“公推公选”“双推双考”“两推一考”和“三推三考”等;选任制主要有“公推直选”“两推一选”“三推一选”和“三推两选”等;考选结合制主要有“三推三考两票决”和“三推两考一选”等。[9]以上领导干部公选制的实践形式可划分为以考试、考评与考察为主的考任制;以推荐、自荐与选举为主的选任制;以竞岗、竞聘与竞争为主的竞任制。

   考任制的主要特点是在领导人选产生的初始环节与决定环节上,以竞争性考试为主,以推为辅。其选拔任用程序为:职位及其资格条件面向社会公布、申请报名、资格审查与公布、统一笔试与面试、组织考察与党组织决定。在这里,领导干部的初始人选主要由笔试产生,最终人选完全由面试当场产生。比如吉林的“一推双考制”模式,就是我国应用最早、也是普及面最广的一种考任制模式。选任制是在领导人选产生的初始环节与决定环节上,以选为主,以推与考为辅。其选拔任用环节主要包括职位及其资格条件面向社会公开、社会各方推荐报名与自我推荐报名、资格审查与公布、统一笔试或者投票初选,候选人演讲,再次投票选举直接产生最终人选。比如江苏的“两推一选”,就是以公开报名、民主推荐、演讲答辩、群众测评、组织考察、差额票决、任前公示等为主要特征的选任制方式。“两推”就是指组织内推荐候选人和组织外推荐候选人,“一选”就是由组织内全体有选举权的成员无记名投票选举领导人选。它是全国各基层党政组织实行最广泛的一种换届选举方式。竞任制是在领导人选产生的初始环节与决定环节上,是以竞争性的笔试、面试或者选举为主,辅以推与议的方式。其选拔任用环节主要包括职位及其资格条件面向社会公开、社会各方推荐报名与自我推荐报名、资格审查与公布、统一竞争性的笔试或竞争性演说,评委评分或者投票选举直接产生最终人选。[10]显然,无论是考任制或选任制,还是两者兼之的选拔方式,都是一种竞争性干部选拔方式,这种方式直接推动了非竞争性政治精英吸纳模式向竞争性政治精英吸纳模式的转变。

   如果说20世纪80年代初政治精英吸纳模式的转变动力来源于经济因素以及中央领导人的推力,那么,21世纪初政治精英吸纳模式转变的动力除了“四化”干部标准的惯性牵引和中央持续推动力外,主要源于干部任用上腐败行为的倒逼。从20世纪80年代中后期到21世纪初,由于干部任用权力掌握在主要领导手中,“领导说了算”的权力构架导致了买官卖官和任人唯亲现象普遍蔓延,这不仅阻碍了政治体系对政治精英的选拔和吸纳,而且严重影响了党群、干群关系和党的形象,削弱了党的政治合法性,[11]所以中央想通过竞争性的选拔方式来消除和减少干部任用上的腐败行为,促进政治精英的吸纳和流动。

   但是,与非竞争性政治精英吸纳模式相比,竞争性政治精英吸纳模式的吸纳能力并未超越前者,并且呈现不断下降趋势。其根本原因在于这一阶段的干部选拔用任用制度虽然嵌入了竞争性,但缺乏开放性以及在运用上的有限性。根据2002年或者2014年修订版的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,提拔担任党政领导职务的,应当具备下列基本资格:1.提任县处级领导职务的,应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。2.提任县处级以上领导职务的,一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。3.提任县处级以上领导职务,由副职提任正职的,应当在副职岗位工作两年以上,由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作三年以上。同时在干部选拔范围上规定,党政领导干部可以从党政机关选拔任用,也可以从党政机关以外选拔任用。地方党政领导班子成员应当注意从担任过县(市、区、旗)、乡(镇、街道)党政领导职务的干部和国有企事业单位领导人员中选拔。这就意味着政治精英的吸纳只能限定在体制内现任干部当中,虽然从表面上其吸纳范围放大到了国有企事业单位,但其职级和职务刚性的要求使得选拔范围缩小到以党政部门为主的部分干部群体中。特别是当竞争性干部选拔方式仅仅作为试验或者“点缀”推动时,那么由此构成的政治精英吸纳模式并未因为竞争性的嵌入而产生常态化的吸纳能力,未能对社会精英特别是知识精英产生广泛的吸纳。不仅如此,在2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》修订版出台以后,竞争性干部选拔任用方式的实践活动就基本停止了。这是因为在修订版《条例》第九章第50条中对“公选”做出了条件性限制,比如“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。公开选拔面向社会进行,竞争上岗在本单位或者本系统内部进行,应当从实际出发,合理确定选拔职位、数量和范围。一般情况下,领导职位出现空缺且本地区本部门没有合适人选的,特别是需要补充紧缺专业人才的,可以进行公开选拔;领导职位出现空缺,本单位本系统符合资格条件人数较多且人选意见不易集中的,可以进行竞争上岗”。与2002年的《条例》相比,2014年修订版《条例》通过增加限定性条件收缩了干部“公选”的空间,特别是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象”以后,中央为了加强党组织对干部人事工作的领导,不再明确鼓励“公考和公选”的实践,所以干部“公选”实践由此终结。这就意味着竞争性政治精英的吸纳模式向低竞争性政治精英吸纳模式反转,其主要表现是:干部选拔任用内部化、制度化、程序化和低竞争性,党组织主要成员拥有干部人事决定权。但是,虽然中央停止推动“公选”实践,但仍然要求各级地方党组织在选拔干部时要严格执行《条例》选拔程序和基本原则。而地方各级组织不仅乐于在组织内部选拔任用干部,而且更乐于选择可控制的低竞争性方式。

   那么,是什么原因导致竞争性政治精英的吸纳方式向低竞争性政治精英吸纳方式反转呢?这是由干部“公选”模式的实际成效和科层制组织特性所导致的。从当时“公选”的情况来看,确实存在一些高分低能的情况,特别是跨地区跨省界的“公选”干部,很难适应新的环境,其能力和工作成绩不尽如人意,所以用人单位和组织部门并不认同竞争性跨界的“公选”方式,甚至是组织内部竞争性“公选”方式,由此形成一致的负面评价和排斥取向。从表面上看,“公选”干部的成效不好似乎是导致竞争性政治精英吸纳模式向低竞争性政治精英吸纳模式反转的主要原因,但实际上这一反转的原因更为复杂。“公选”干部的成效不好是由多方面因素所引起的,其中有入口的开放度不够、考试内容和方式不科学和跨界干部受排斥等,当然还有高成本运作的弊端,这些问题可以通过进一步完善机制予以解决。但是,在人格化的科层制组织中,如果普遍地实行干部“公选”制度,作为人格化官僚制组织控制的重要杠杆——人事权,通过非人格化和制度化运用,就会裂解下级对上级的依附性,进而导致了组织领导和党组织的政治权威。所以干部“公选”方式必然遭遇自上而下的抵制和排斥,从而决定竞争性政治精英吸纳模式必然向低竞争性政治精英吸纳模式反转。

  

三、低竞争性精英吸纳模式的运行特征与人格化官僚制对其影响

  

   弱竞争性政治精英吸纳模式是由当前干部选拔任用方式决定的。现行干部选拔任用方式的运行特征及其人格化官僚制组织特性决定了低竞争性精英吸纳模式的基本运行特点。现行干部选拔任用方式的运行特征具有封闭性和弱竞争性,这种方式受制于官僚制(科层制)人格化依附结构,难以很好地吸纳体制外和组织内部的精英并推进政治精英流动,从而影响政治效能的发挥以及政治稳定。

   当前干部选拔任用的封闭性主要是由任职资格条件限制所造成的(如第二部分所述),这一运行特征是从竞争性政治精英吸纳模式沿袭而来的,即在体制内少数人中选人,或者说主要集中在公务员体系中的少数人中选人,既排斥了体制内精英特别是知识精英,又排斥了体制外精英。本世纪以来,随着公务员制度的进一步实施,公务员编制与企事业编制人员身份的进一步明晰,排斥表现得更为突出。

   所谓低竞争性,是指当前干部选拔任用中实行可控性的竞争,在实质上是非竞争。按照2014年修订版的《条例》规定,干部选拔任用程序由动议-民主推荐-考察-讨论决定-任用构成,虽然在民主推荐程序中具有竞争性的会议投票推荐或者谈话推荐,并且在程序上加入了一定竞争人数要求(比如一个职位要求在两个或更多人数中选人),但当前在不以“选票和分数取人”的引导下,基本上停止了选票推荐方式,而采用了个别谈话推荐。不仅如此,2014年修订版《条例》规定,推荐的结果仅作为重要参考,而不是2002年《条例》所规定的“作为重要依据”。②在这种情况下,由于在政治体系中理性官僚制建构严重不足,官僚制人格化依附结构十分突出,干部选拔任用程序基本掌控在组织或者领导之中,导致有限的弱竞争性在这种结构中基本丧失殆尽,领导的意图决定着选拔任用的目标。

   众所周知,官僚制(科层制)是当今中国政治组织的基本结构,与从上至下的政治动员型管理方式相契合。马克斯·韦伯提出了三种不同的统治类型,即传统型统治、个人魅力型统治(卡里斯玛)和法理型统治。传统型在“父权家长制”(如皇权)里得到典型的表现;魅力型是建立在个人不用理性和不用传统阐明理由的权威之上的类型,是一种人格感召型权威;而法理型来源于一种制订为章程的理性的规则之中,这些规则作为有普遍约束力的准则得到服从。如果根据规则对此负有使命的人要求服从的话,这时,命令权力的体现者个人是通过理性的规则体系合法化的,而且只要他的权力实施符合那些规则,那么它是合法的。可见,其服从的是规则,而不是个人。[12]在法理型统治中,理性官僚制的主要特征就是组织运行的非人格化,这就使得职业官僚只服从法律制度,而不是直接服从高级的命令者及其人格魅力的召唤,或者是服从附着在命令者身上的身份地位,更不是服从由传统习俗决定的社会等级。[13]在当今中国政治组织中,由于权力高度集中和由此形成的“人治”格局的普遍存在,因而理性官僚制建构严重不足,人格化依附结构仍十分普遍。

在组织中,由于领导者掌握着组织个体的评价权、定岗权、职务晋升的决定权以及相关的处罚权,而且其权力很少受到组织运行中相关制度的约束,所以他们可以根据自己的需要和偏好选拔谁、任用谁、处罚谁以至于在人格上抬举谁,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:学术研究
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