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魏昌东:国家监察委员会改革方案之辩正:属性、职能与职责定位

更新时间:2017-06-10 23:03:14
作者: 魏昌东  
而非调查与处置职权的行使状况。

  

   (二)全面激活国家监察委员会监督职能的意义

  

   1、切中了腐败治理深陷困局、重疴难医的根源与最大现实

  

   “重惩治、轻防范”、“重查处、轻监督”、“调查处置权分散而监督权极弱”,以至酿成腐败久攻难下的困局,是改革开放以来腐败治理的教训所在,[31]监督权的“低、散、窄、软、松”乃至衰弱,直接导致腐败犯罪纪录屡被刷新、官员“昨日台上反腐败、明日因腐被严惩”、“大面积、塌方式腐败”的严峻局面,监督权的重大疏漏是其症结。国家启动重大政治体制改革,强力推行监察体制建设,核心在于摆脱监督权软弱与低效的困境。然而,尽管监察委员会的成立解决了既往监督权中的某些固有缺陷,但是,若在其职能设置上不转变观念,轻视监督职能的优位地位、优先功能与优势作用,改革的意义将大打折扣、甚至徒具其形。

  

   2、促进腐败治理理念由消极治理向积极治理的彻底转型

  

   20世纪80年代以来的中国腐败治理,一直深陷于结果本位、严刑峻罚为主导的幼稚性治理模式之中,[32]因无法触及腐败生成之根,仍属消极治理主义理念导向下的治理,由此导致的深层次、习惯性、遗传性腐败病灶已侵入骨髓、血液。积极治理主义是一种全新的腐败治理理念,萌芽于20世纪20年代的英国而流行于90年代的欧美,[33]是主导腐败治理产生明显成效国家的基本理念与成功经验。其核心主旨在于,立基于权力生成、分配与运行的全过程,建构腐败治理的法律监督体系,围绕权力限制、严格监督下运行、透明与滥用惩治,建构起全面、系统的治理体系。激发立法资源聚焦监督职权、向权力生成腐败的前领域集聚,压缩腐败生存空间,是这一理念的最高要义。监督职权的强化、优化与积极成效,促进了世界腐败治理理念的全面转型。

  

   3、促进腐败治理目标由治标向治本的决定性、根本性转变

  

   在腐败治理中,将对滥权者的严惩转向对权力不被滥用的严管,由被动控制权力者转向主动监督、透明权力,是先现代化国家腐败治理的最大经验。优位的监督职能、优先的监督职权,能够确保充分发挥对权力的治理功能,实现腐败治理由治标向治本的转变。治本性腐败治理的标志是:一是建立起了权力正当运行的法律机制与规范体系。二是建立起了动态的权力运行监督机制与规范体系。三是促进了“不能腐”、“不愿腐”局面的形成。铲除腐败的社会文化基因,重塑中国清廉文化的根本,协调好权力合规与违规运行的后果责任体系,避免“控权失灵”所可能导致的危机,是今后一个时期腐败治理的重点所在。

  

   (三)激活监察委员会监督职能的有效路径

  

   权力永远存在腐败的风险,提高国家腐败治理能力惟有依靠强化监督,以最大限度地扼止腐败的发生机会才能实现。监察委员会试点解决了监察权独立性、权威性与体系性的问题,广泛的程序性权力配置增强了监察能力,然而,如果缺乏有效的监督机制,提升监督能力只是一句空话,对此,既有的理论研究未予重视,实务研究提出的方案过于虚化。监察委员会监督职责的准确定位是“监督的再监督,检查的再检查”,为此,有必要根据这一定位,构建以公权的确权、限权、运行和公权者透明为核心的“一体化”监督系统,促进监督职能由外在制约向自我约束、自我规范的转化。

  

   1、实施确权监督,准确勘定公权的边界与范围

  

   权力边界不清、限度不明、职责不细,必然加剧权力滥用的风险,确定公权力及其行使者的边界,是监督权行使的基础。对此,有必要启动并全面开展“权力勘界行动”,在监察委员会的主导下,责成所有公权机关、执政党机关认真查核所获权力授权的法定根据,对公权的属性、内容、行使主体、行使条件、程序、裁量权范围、责任后果等方面进行全方位清理,对清理中发现的责任界限不清、交叉,风险度高、责任泛化、不明的问题,由监察委员会及时提请立法机关、党的中央机关进行修正。对边界清楚、行使要件明确的权力,通过限权监督加以实现,对授权性裁量权力,必须明确裁量限度的范围与条件。

  

   2、实施限权监督,强力推行公共权力“合规”计划

  

   再庞大的监督机构也无法做到对权力运行全过程的监督、再有效的监督主体也无法替代被监察对象行使公权,监督职能的目标,是通过建立有效机制,实现监督职能由外部“硬”监督向权力主体自我“软”监督的转变。以公权勘界为基础,根据权力属性,由监察委员会责成国家公权机关依法拟定明确而具体的权力清单,在提交监察委员会监督部门合规性审查后,交由公权机关依规行使。在权力行使过程中,监察委员会重点行使对权力运行合规性的评估与检验职责,降低权力运行风险。当下,中国各级公权机关所进行的“权力清单运动”存在任务泛化、形式主义、目标不清的问题,未能充分发挥通过制定权力清单制约公权、消除权力潜在风险的作用。实质上,作为公权合规计划核心的权力清单,其制定目的在于为向全社会与公权力行使者提供明确的权力分配要件与责任后果,本身是“钢性”的削权工具。在权力清单的基本类型上,应涉及公共机构权力清单与公共岗位权力清单两类,在具体内容上应包括公权力行使要件、权力行使程序要件、权力裁量范围与标准、负面权力清单等基本内容。

  

   3、优化运行监督,努力确保监督的动态化与实效化

  

   合规计划是公共权力正当运行的基本标准,对被监督对象履行合规计划的情况进行监督,是监察委员会积极行使职权的途径。为优化监督职能,有必要做到以下几点:(1)强化监督机制,实现监督体系的多元化、网络化与立体化。建立强有力的合规评估、巡视(常规巡视、专项巡视与交叉巡视)、派驻(独立派驻与联合派驻)监督制度。(2)优化合规监督机制。合规计划是权力主体与监督主体所共同认可的权力限制措施,具有扼制腐败的作用,要通过合规计划的自我评估制度、监督机关评估制度、第三方评估制度,促进公权力的自我监督与自我约束。(3)建立联合监督机制。除改革前的纪检监察检察权外,应将行使国家经济监察与绩效监察的国家审计机关一并纳入监察委员会,确保监督职权的统一行使。(4)建立公权力运行第三方评估制度。由独立第三方对公共权力及其行使者的违法行为进行监督,发挥社会审计的积极功能。(5)建立监察委员会与公权力机构联合发布权力负面清单制度、公共权力行使相对人与关系人权利告知书制度、公共权力腐败公民纠举制度,扩大监督线索的来源渠道。(6)建立公权力机关年度清廉状况报告制度。由权力机关负责人签署后向全社会发布,签署人对年度运行报告的真实性、合法性负责。年度报告是监察委员会实施监督职责的依据,对超出自由裁量权一般标准的事项,年度运行报告中必须说明原因。(7)建立重大公共权力行使事项公示、公告与备案制度。(8)建立监察委员会年度报告制度。设立监督公权力腐败治理指数评估与发布制度,低于治理指数平均标准的权力机关负责人应引咎辞职。

  

   4、升级行为监督,最大限度地监督公权力的行使者

  

   推行最为严格的公职人员重大事项报告制度。重大事项的确定标准,应以是否与公权行使发生利益冲突为依据,凡涉及可能影响公权合规行使、脱逸监督、谋取私利的行为,均应纳入报告范围。当下研究中受学者呼吁建立的财产申报制度,无法真正实现对公权者的有效监督,[34]从十八大以来已审结的腐败犯罪案件来看,犯罪金额常常超过千万、乃至数亿元,表明一般的财产申报制度已无法发挥有效作用。对此,有必要建立分类监督制度:

  

   (1)面向既往的公权监督制度,有必要建立:一是财产申报登记制度。要求所有公权者对其本人、三代以内血亲所拥有的财产(含不动产、动产、股票、证券)进行主动申报登记。二是财产申报核验、查询与公开制度。对公权者本人、家庭成员所申报的财产,进行财产合法形成能力申报,建立由国家金融系统、金融交易系统、不动产管理系统、公司管理系统、税收管理系统、海关管理系统等联合组成的核验体系进行全面核验,建立不动产管理系统联网查询汇总制度,向社会公开查询结果。三是废止或改版流通货币。在确保社会稳定的前提下,废止或改版现行流通货币,使腐败行为所谋取的财产归于无效。四是公权者及其家庭成员入籍、海外居留、境外投资申报登记制度。五是国家机构反洗钱责任制度。在监察委员会监督部门的主导下,由国家金融机构、不动产管理机构、公司管理机构全面汇总公权者各类资产。

  

   (2)面向未来的公权者监督制度包括以下内容:一是国家财政银行支付制度。规定由特定的银行或者金融机构全面监督管理公职人员及其家庭成员的一切经济行为。[35]二是公职人员无货币交易制度。规定公职人员超过千元的个人公私交易均需通过财政银行卡进行支付。三是重大消费报告制度。规定公权力行使者及其家庭成员用于购买不动产、交通工具和证券的消费,如果超过最近三年家庭的总收入需要上报制度。四是将公职人员履行财产申报制度的情况纳入社会诚信体系之中,建立全方位的监督体系,依法惩戒财产申报失信人员。

  

   [1] 参见童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,《法学》2016年第12期。

   [2] 姜洁:《中办印发<关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案>》,《人民日报》2016年11月8日第3版。

   [3] 王晓天:《中西古代监察制度之比较》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期。

   [4] 我国台湾学者提出,“我国监察制度,最早可溯源至秦朝。秦汉以后,分成两个体系发展:一是给谏制度,设给事中或谏议大夫(属于谏官之性质),其任务是规劝皇帝的施政与德行;另一是御史制度,在中央设御史大夫、在地方设监御史(属于监官之性质),其任务是察查百官、整饬官箴。唐宋时期,制度未变,名称稍改。到明清时期,大体上仍沿袭旧制。直至乾隆以后,谏官与监官才合而为一。”参见陈运星:《论监察院的纠正权:法理学的观点》,《朝阳学报》2001年第6期。

   [5] 通前注[3],晓天文

   [6] 古罗马最早是由执政官兼领监察权,公元前443年首先设置了专职监察官。监察官通常由退职的执政官担任,由国民大佬选举,起初只限于贵族担任,公元前339年法律规定两个监察官中必须有一人为平民。同上注。

   [7] 同上注。

   [8] 1713年瑞典国王册封最高监察使(Ombudsman)官署。在瑞典文中“Ombudsman”一词之原义为“代表”,该官署的主要任务为代表国王确保法令之遵守及公仆的尽忠职守。

   [9] 参见艾政文:《瑞典议会监察专员制度》,载《人大研究》2004年第7期。

[10] 瑞典国会监察使亦称司法监察使(Justitie ombudsman,(点击此处阅读下一页)


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