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魏昌东:国家监察委员会改革方案之辩正:属性、职能与职责定位

更新时间:2017-06-10 23:03:14
作者: 魏昌东  
通过制度建设的不断推进,科学地建立权力生成、分配、运行与监督的有效机制,果断地解决好“一把手”与班子腐败的问题。“一把手”权倾一时、威压一方、一手遮天,事无巨细、政出其言,外在制约难于渗入、内在制约弱不可及,用人腐败更是埋设了先天性腐败病灶,简单的刮骨疗沙难以在短期内发生机理性成效。相较于个体性、一般性腐败,“一把手”腐败败坏了公权运行机理,扭曲了所有参政关系人的道德标准与评价标准,腐败的“喇叭型”扩散极度放大了腐败的规模,其示范效应使班子腐败、群体腐败难以避免,腐败风气扭转困难。将权力运行的所有程序而非仅仅是结果透明于权力体系之外,将权力制约机制引入于权力体系之中,是攻克“癌中之癌”的关键,监察委员会“对事监察权”是破解痼疾的治本之道。通过将外部监督权引入权力运行过程,形成对权力与权力者的有效制约,才能更新“不能腐”与“不敢腐”的基础,真正塑造与构建“不愿腐”的社会文化与环境。

  

   3、压缩监督职权将降低监察委员会的监察效能

  

   (1)“对事监督权”是现代监察权制度的核心

  

   监察委员会制度的核心是监察权制度,确保“第四权”真正发挥监督职能的关键在于,促使所有公权力及其行使者处于受监督的状态,确保公权的良善行使,杜绝权力滥用。当下中国腐败治理的困局之一,就是权力分配与运行的过程性控制障碍与权力遭滥用后的发现障碍,实现对权力运行的过程性与结果性控制,将大为提升国家的腐败治理能力。[28]然而,由于尚未能建立起全面的权力系统监督机制,目前反腐败机关对腐败案件的线索只能通过公众纠举、巡视、审计等途径获取,更广泛地开辟监督公权正当运行的通道,必须依靠专司监察之责的独立机关,通过强化对公共机构行使公权力的行为、过程与结果的评估性监督,形成“聚光灯”效应,促使一切公权行使者确立敬畏权力、严守规范运行的意识与观念。

  

   (2)“对事监督权”是实现“对人监督权”的关键

  

   强大、全面、高效的“对事监督权”是有效扼止公权腐败的基础。一方面,公权行使者的腐败行为只能通过公权的非法行使实现,另一方面,腐败行为的实施过程高度隐秘,相较于权力运行结果的公开而言,公权的滥用与腐败属内部流转性过程,通常情况下,外部监督难以介入于权力的生成、分配及运行过程,真正强化、权威的外部监督权成为攻关之策。拓宽公权滥用、非法行使的发现渠道,关键是设定有效的观测通道,实现公权的外部化观察,评估公权机构行使公权的合规性与程度、制定的规范性文件、做出的决策以及所产生的后果的正当性,是实现权力运行的过程性控制基础。不仅如此,强化“对事监督权”,更是有效解决“一把手”和班子腐败的关键,通过严格管控公权运行过程与外部监督,最大限度地压缩权力被滥用的风险和空间,建构在对公权执法与效能评估基础上的制度体系,是发现公权被滥用与否的最佳观测点。

  

   总之,现代监察制度发展中逐步形成的监察权运行机理,强调通过“对事监督”以提高“对人监督”的效能,防范公权机构与公权者的权力滥用行为,是各国监察职权配置的基本原则,根据“对事监督”原则,强化对行政机关的执法监察、效能监察与廉政监察,是监察权的固有属性。监察制度的基本内容是国家权力架构发展的必然结果,尽管世界各国监察制度不尽相同,但是,“行政监督”是监察制度最主要的功能,压缩乃至减少监察权的职责范围,将造成监察权内在运行机理障碍,从根本上影响监察权的行使效能。

  

   (三)完善监察委员会职权范围的立法建议

  

   在国家发展的任何特定时段,权力都可以假定为一个恒量或常量,虽然它事实上总是处在变化之中。因此,新的国家机关在原有国家机构框架内出现,往往会以“吃进”或压缩其他国家机关权力的方式获得自己的权力(即职权或权限),从而引起权力在一定范围内的重新配置。[29]监察委员会改革中的职权范围设定,同样存在权力重新配置问题,对此,有必要把握三个关键要素:

  

   1、转变立法理念,注重监督体系的“内涵式”发展

  

   21世纪以来,中国在全面推进腐败治理的国家战略中,明确提出了“把权力关进制度笼子”的目标,监督职能恰为“制度笼子”的主体工程。但是,监督能力的提升,不能仅寄希望于“外延式”的改革,尽管通过统合所有监察资源,可以实现监察职能的统一,通过扩大监督范围,可以实现监察对象的“全覆盖”,乃至建立起世界上最为庞大的监察体系,但是,监督职能的“内涵式”发展才是改革的首要目标。监督职能“内涵式”发展,是指要通过更新治理理念,进一步提升权力监督体制的科学性与有效性,优化监察权提高监督职责的途径与方式,实现监察权对一切公权行使者及特定公权机构的监督,将监督重点贯穿于公权全过程,提升“不能腐”能力,创建“不愿腐”生态,实现廉能政治。[30]

  

   2、监察委员会“对事监督权”必须细化权力的内容

  

   (1)“对事监督权”的对象是各级行政机关与中国共产党领导机关。监察委员会的设立,改变了既有政治权力格局,监察权成为与立法、行政、司法相独立、平行的“第四权”,然而,“对事监督权”的对象设定却不应突破对行政权与执政党监察的范围,原因在于:一是中国权力架构体系中,立法权优位于监察权,基于权力的源流关系,监察权无法对其上位权力进行“对事监督”。但有权对监察权行使中发现的涉及立法缺陷问题,通过专门设置的立法反馈机制,报请立法机关及时启动立法监督程序。二是基于司法权的独立性、封闭性与终局性,尽管监察权与司法权相平行,但不应将司法权的运行纳入监察对象的范围。将“对事监督权”的对象确定为行政机关,不仅积极回应了中国行政权不断扩张的现实,也针对了行政权滥用风险高居其他权力分支的问题。在具有中国特色的政治制度中,中国共产党作为执政党决定着国家与社会发展的重要方面,对其他权力分支具有领导地位,部分领域成为腐败的高发区,由此所决定,应当赋予监察委员会对同级与下级党委、其他权力分支党委的“对事监督权”。

  

   (2)“对事监督权”的内容,包括执法监督权、重大决策监督权与效能监督权。一是“对事监督权”的核心,是对行政机关的执法监督权和执政党的决策监督权。基于全面行使监督职能的需要,有必要赋予监察委员会对行政机关、同级党委的规范性文件、重大决策事项的合规性审查权力。如经评估规范性文件,发现存在权力腐败的漏洞与风险,可以责令予以完善,对于违法的规范性文件,有权提请立法机关予以撤销。二是“对事监督权”的重点,是对监察对象的效能监督权。行政监察的重要职能是提高政府效能,督促政府工作人员切实履行职责,依法行使行政权力,提高行政效率。效能监督是廉洁监督的重要评价对象,违背效能原理的权力行使,可能是权力腐败的征兆。

  

   3、监察委员会行使“对事监督权”的法律机制设计

  

   法治原则要求监察委员会行使“对事监督权”必须获得法律授权,为此,有必要在未来的宪法、监察法与相关法规中明确以下内容:

  

   (1)明确监察委员会“对事监督权”的法律职责,是依法、依纪对同级及下级行政机关、中国共产党的机关履行公权的情况行使全面监察的职权。

  

   (2)明确“对事监督权”的法定范围。监察委员会有权对行政机关、中国共产党的机关因行使国家权力而做出的决定、规范性文件及重大决策事项进行执法监察和效能监察。对此有必要依区分原则加以处理:一是对于监察对象既往做出的决定公权行使与授予、权利批准与许可事项的规范性文件、重大决策事项,由监察委员会进行合法性审查后,由行政机关、党的机关继续行使。对违背上位法规范、存在权力滥用与腐败风险的,有权要求发布机关、决策机关废止,或提请立法机关、党的中央机关予以废止。二是通过立法对行政机关、党的机关设定具体义务,将其履行公权的程序、条件、权限、禁止性规定等内容,提交监察委员会评估,在合规性确认的基础上,由行政机关、党的机关行使,同时,监察委员会有权对合规计划运行及其效能情况进行主动、动态的监督。

  

   (3)明确“对事监督权”的行使方式。打破既往主要以事后的检查、调查、处理为主的监督格局,综合运用事前、事中监督,加强文件廉洁性、合法性审查,创设重点环节现场监督等方式。建立设立以下四种制度:一是公权力运行方案合规报告制度。二是公权力运行结果备案制度。三是公权力裁量运行备案制度。四是变更公权力行使条件备案制度。

  

   (4)明确“对事监督权”的保障机制。监察委员会“对事监督权”依赖于体系化的监督制度,为此有必要构建以下四种制度:一是公权力运行监督“合规计划包”。包括,经监察委员会评估的权力清单、权力程序清单、权力负面清单。二是“一把手”权力清单与裁量权行使规则制度。三是公权运行规程监察委员会查阅制度。四是公权运行结果当事人、利害关系人通告、查阅制度。

  

   (5)明确监察委员会行使“对事监督权”的后果机制。对作为监察对象的行政机关、党的机关怠于履行监督纠错义务、防范权力腐败风险义务的,有权对被监察对象的行政首长、党的机关的首长行使责任追究的权力。对怠于履行监察职责,造成严重后果的监察委员会首长应依法追责。

  

   三、国家监察委员会职能定位之理论辨正

  

   (一)监督职能是国家监察委员会的第一职能

  

职能是实现职权的基本途径,职能的强化是实现职权的保证。为确保充分履职,《决议》将“监督、调查、处置”权授予监察委员会,在三项职能中,监督职能是第一职能,其与调查、处置职能具有明显的功能差异,表现在以下几个方面:(1)公权属性不同。监督权属积极性权力,也是伴随权力生成而形成的一种天然性防御权力;调查与处置权则属于消极性权力,是一种因权力滥用而派生的权力。二者在确保公权力的正当运行中处于不同地位。(2)行权动因不同。现代国家权力结构中,只要存在权力的生成与运行,就应建构与之相对应的监督权力,监督权具有主动性;而调查与处置权则以权力失常运行为职权行使动因,具有被动性。(3)行权目标不同。就腐败治理而言,监督职权以“不能腐”为目标,重在防患于未然,实现通过制度建设与动态监管,最大限度压缩公权力的腐败可能、减少腐败机会。而调查与处置权则以“不敢腐”为目标,重在追惩已然腐败,匡扶被扭曲的权力。(4)行权过程不同。监督职权重在对公权力实施事前与事中监督;而调查与处置职权则偏重于事后处理。(5)职权功能不同。监督职权的有效行使能够产生“拒腐于外、止腐于萌、扼腐于初”之成效;而调查与处置职能只是监督失灵后的补剂手段。要实现对腐败的根本性治理,监督职权必须处于“优先、优位、优能、优势”的地位,判断国家监察权真正有效运行的标志在于,监督职权的止腐、防腐成效,(点击此处阅读下一页)


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