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魏昌东:国家监察委员会改革方案之辩正:属性、职能与职责定位

更新时间:2017-06-10 23:03:14
作者: 魏昌东  
对其他犯罪行为均可提出法律告诉。国会监察使及检察部长是唯一被赋予权力,可对犯罪的高等法院或最高行政法院的执行官员提出起诉的检察官。[20]芬兰国会监察使的职责有别于瑞典,被设定为监督法院、政府机关、公务人员之执行公职情况,监督范围及于公共企业聘雇人员、其他依据法律、尽其义务而执行公共职能的人员,以及监督基本权利与人权的履行情况。国务会议(Council of State)进行中,国会监察使与司法总监(Chancellor of Justice)拥有同样的权力,亦即监督政府、部长与总统,以确保其决策之合法性。并具有对政府机构的司法权力,当国会监察使发现一个政府机关或公务员执行职务上的犯罪证据,可以向法院提出控诉。[21]“丹麦模式”是监察使制度传播的一大积极成果。1953年丹麦宪法修正案正式引进监察使制度,并逐步确立了以行政权为检查重心的制度。[22]尽管各国监察制度不尽相同,但“行政监察”是监察制度的起源与主要功能,从消极面而言,负责监督行政机关违法失职行为,以达到澄清吏治、肃贪防腐的目的;从积极面而言,可以促进良好行政和行政效率,维持行政正义。

  

   (2)独立监察权制度下的监察权配置与定位。独立监察权制度仍运行于我国台湾地区,尽管较之于设定之初已有较大调整(如,1992年第二次“宪法修改”中,监察院的同意权被废止),总体上呈限缩之势,但是,“监察权负责监督政府施政及制衡政府权力,防止政府及官员违法失职”的基本定位,未发生变化。“监察权对于公务人员的违法失职行为有弹劾、纠举权,对于行政院及其所属机关工作设施之违法不当情事有纠正权,对于财政收支或不法财务行为有审计权,弹劾、纠举、纠正、审计架构一完整监察职权网络。”[23]台湾地区独立监察权制度的基本内容有:第一,监察权主体是宪法规定的专司独立监察之责的监察院。第二,独立监察的对象是行政院及其各部会、司法院、考试院与中央和地方公务人员及监察院人员。第三,独立监察的任务是对行政措施行使纠正权,促其注意改善,在民主制衡之外,防止行政滥权与政府腐败。

  

   (三)监察权属性与中国监察委员会定位之思考

  

   监察权作为“第四权”在社会发展中走出了一条以扼止公权滥用为起步,以推进权力善治、权力维护与保障为使命的成长之路,成为促进现代政府“廉能、善治”的重要推进与保障机制。监察权属性定位原理对于我国正在全面推进的监察委员会改革具有重要借鉴意义。

  

   1、监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位失准、有待调整

  

   监察委员会改革是中国特色社会主义新型权力构架建设的积极尝试,尽管改革动因在于推进国家腐败治理战略的需要,但是,若将监察委员会定位为单纯的“国家反腐败工作机构”,据以确定权力与法律资源配置,则存在理论缺陷,表现为:(1)国家反腐败工作机构的定位,否定了监察委员会的“对事监督权”,造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化,导致监察权在面对公权力“为权不为”、“为权不彰”与“为权低效”时的无能为力。作为一项古老的权力分支,监察权以监察行政为原初职能与核心对象,促使社会确立了公权“廉能、合规”的基本取向,否定、祛除监察委员会的行政监察职能,则失去了其作为独立权力的核心职能。本质而言,公权力的腐败行使是权力滥用的极端表现,而并非权力异化行使的全部类型,这一定位,将导致监察权内容的不完整。(2)监察权定位涉及面向选择问题,一方面,在权力的内系统中,监察权的表层面向是国家的其他权力分支,而深层面向则是因国家权力分配、运行而可能直接或间接触及的国民权益,在权力与权利关系的“二元”面向中,监察权成为促进权力善治是提升权利保障的基础。另一方面,在权力的价值系统中,监察权的消极面向是防止政府滥用权力,制止权力腐败运行;而积极面向则在于,促进政府效能,保障人民权益,实现国家善治。监察权面向选择影响监察制度的构建,将监察委员会定位为“国家反腐败工作机构”,仅满足了监察权的消极面向需要,改革成果也只是守住了监察权运行的底线,难以“两个面向”的高度统一。(3)现代监察权的诞生,是对行政权扩张与腐败运行情势的积极回应,监察权的运行校正了公权制衡的格局,形成了权力结构的形式均衡,从更深刻的视角来看,监察权的“第四权”定位与发展,也是国家人权观念确立与进化的标志,公权的腐败、滥用与任性,直接侵害国民权益,监察权扩张的背后,实际上是国民要求通过实质性机制挤压权力放任的可能与空间,进而从权力的相互制衡中衍生出更为深刻的权利保障需求,监察权的终极目的必然是保障国民权益。权利保护作为监察权运行的基本定位,提升保护的层次与水平,是现代监察权运行的目的,公权力在满足合规性要求之下的效能运行,同样是监察权运行的目标所在。监察权定位与一国人权保护能力、层次与水平正向相关,监察权直接以公权为约束对象,在维护权力合规的同时,护卫国民权益是其履职的一体两面。(4)国家反腐工作机构的定位,也必然导致未来国家监察委员会在职能定位上对调查权与处置权的过分重视,及对监督权资源配置上的不足,其结果是国家腐败治理策略并未因国家监察委员会的建立而发生最为根本的调整。不仅如此,将监察委员会的属性定位为“国家反腐败工作机构”,也与世界监察权制度的建构方向难相吻合,无法形成双向互动。

  

   2、监察委员会改革的目标是激活监察权促进公权“廉能、善治”的能力

  

   监察权在其发展中逐步实现了目标函数的历史嬗变。惩戒腐败、防范权力怠失,是现代监察使制度产生的直接肇因,强化监察权在促进公权规范运行与推进政府治理中的积极作用,则是监察权的新目标。然而,值得深思的是,廉洁监察作为监察权的最早定位,却并未伴随监察权的成长而彻底解决腐败的问题,公权的“控权失灵”,[24]造成了腐败基因难以从权力的遗传系统中彻底根除的结果,使发掘监察权新机制成为迫切需要,合规监察、效能监察作为腐败行权的有效遏制与发现机制,成为监察权的崭新内容,脱离对权力行使的合规性、效能性的评价与监察,轻则加大了廉政监察的难度,重则可能导致难以实现监察效能的结果。原因在于,所有腐败的终极目的不过是驱使权力违背其产生的宗旨扭曲运行,脱离对权力违规运行的追求,也不可能存在腐败动机。这是监察委员会属性定位中应予关注的重点。

  

   监察委员会作为推进公权善治的专门机制,对作为其本原职能的“反腐败”当然应给予最充分的关注,但是,默守于此却不可能实现最佳治理效果。当下中国腐败治理的核心是推进理念转型,补齐制度“短板”,控制权力运行,挤压腐败利益空间,堵塞腐败利益转化。当务之急要加速实现“三大转型”:(1)在价值定位上,实现由“反腐败”向“腐败治理”的转型。将腐败治理纳入国家治理、社会治理的总系统,启动并全面推进中国“公共权力进化运动”,重塑公权的社会观念与价值定位,确立权力为民、权力有限、权力有序的观念,建构权力透明、规范运行的制度体系。“公共权力进化”的起点是权力“净化”,监察委员会必须成为推进中国“公共权力进化”的崭新起点。(2)在观念与制度配套上,实现由腐败惩治向腐败防范的转型。积极治理主义理念作为先现代化国家腐败治理的最根本经验,要求彻底转型腐败治理的选择基点,由结果性治理向生成性治理的战略调整,推进公权净化进程。[25]20世纪80年代中国全面启动腐败治理运动以来,腐败治理奉行对腐败结果施以刑事法打击的策略,因未触及腐败触发点,而归属于消极治理主义的策略,[26]积极治理主义理念要求将对腐败已然结果的惩治性处分,转变为腐败治理由结果本位向诱因本位的策略,[27]应成为监察委员会改革的基本方向。(3)在治理范围上,实现由防范有形、直接腐败,向防范无形、间接腐败的转型。腐败泛化的趋势,要求及时调整国家治理战略中的“腐败”定义与定位,将防范一切公权利益冲突作为腐败治理战略的新定位,应对传统腐败的变种与异化趋势,实现根本性治理。

  

   二、国家监察委员会职权定位之理论辨正

  

   (一)改革方案关于国家监察委员会职权定位解读

  

   《决定》第2条规定:“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”,据此,《决定》对监察委员会的监督职责采用了“对人监察”原则,修正了《中华人民共和国行政监察法》(本文以下简称《行政监察法》)第三章关于“监察机关的职责”的内容,该法就监察职责则兼采了“对人监察”与“对事监察”两项原则,前者是指“以公职人员为中心”设定监督范围,明确监察内容;后者是指“以公权机关为中心”设定监督范围,将行政机关行使公权的情况纳入监察范围。《行政监察法》第15、16、18条规定的监察机关的监督职责包括:(1)在监察对象范围上,有权对国务院、地方各级行政机关和人员进行监察(第15条、第16条)。(2)在监察内容上,有权“对监察对象的执法、廉政、效能情况进行监察”(第18条)。因监察对象的执法只能以行政机关名义做出,故《行政监察法》规定的监察对象不仅包括行政机关,也包括行政机关中的公职人员;在监察类型上,则包括了行政机关的执法监察、廉政监察与效能监察三项内容。而根据《决定》,监察委员会将不再享有对行政机关执法监察、廉政监察与效能监察的权力。

  

   (二)监察委员会职权范围与监督途径改革方案之评价

  

   《决定》是在全面强化监察委员会反腐败职能的背景下出台的改革法,然而,改革方案中取消“对事监督权”、限缩监督范围、减少监察途径的规定,却削弱了未来机构的监督职权,不利于监察委员会充分行使国家监察权力。

  

   1、与强化监察委员会监察职能的改革方向难相吻合

  

   《方案》明确提出,“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”据此,创建监察委员会的目标在于,在外延上,在整合反腐败资源力量、实现反腐败力量“一体化”的同时,扩大监察对象范围,实现监察对象的全覆盖;在内涵上,实现反腐资源的功能再造、机制再造与协同推进,建立集中、统一、权威、高效的监察体系。无论是历史经验,还是从改革目标来看,监察委员会改革当以增强履职能力作为一切改革的立足点与出发点,因而,坚持增量改革,增加监督职能,扩大监督渠道应当成为改革的基本导向和要求,减少监察途径的规定与改革目标之间难相吻合。

  

   2、回避了中国腐败治理的首要难点与重大问题

  

腐败是现代化之“癌”,“一把手”腐败则堪称“癌中之癌”。中国腐败治理30年最深刻的教训在于,腐发于权、败发于首、癌变扩散、久攻难克。面对改革开放进程中行政权力不断扩张、渗透至社会管理方方面面的现实,未能采取有效的先置性措施,(点击此处阅读下一页)


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