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李安安:金融资源配置中的地方政府竞争及其法律治理

更新时间:2017-06-08 23:56:38
作者: 李安安  
彰显了融资功能,体现了中国特色,能够为金融资源配置中的地方政府竞争提供一个独特的制度分析框架。首先,现代社会是一个大公司的时代,公司既是经济制度的重要支柱,又对社会结构和政治结构构成了冲击和挑战,公司早已成为社会发展的主导力量,地方政府竞争某种意义上就是公司间的竞争,地方政府对金融资源的争夺很大程度上是对公司资源尤其是上市公司资源的争夺。地方政府争夺公司资源的手段除了土地划拨、税收优惠、贷款免息、组织资产重组、组建大型企业集团等传统方式外,更主要的是运用补贴这一财政工具对上市公司进行重金奖励。根据2013年的上市公司年报,A股1556家上市公司中获得政府补贴的有1377家,总金额超过770亿元,财政补贴构成了A股市场的一道奇特景观。通过财政补贴,地方政府与辖区内上市公司形成了一种利益共生关系:上市公司利用与地方政府的特殊关系提高竞争力甚至将财政补贴视为财务粉饰的工具,同时以资产回报、过度投资、负担更多的超额雇员等方式回馈地方政府,地方政府则从GDP增长中获取政绩、官员晋升等强有力的激励。在这样一种“政治关联”之下,地方政府能够对上市公司施加决定性影响,上市公司的“行政治理”、“准行政治理”与“公司治理”交织杂糅在一起,且这种“混搭”状态难以在短时期内出现根本改观。其次,出于金融控制的考量,我国的金融市场从制度源头上选择了政府干预下的银行主导型间接融资体系并形成了强烈的路径依赖,这意味着地方政府围绕金融资源配置的竞争必然绕不开商业银行尤其是国有商业银行。通过影响辖区内商业银行信贷决策进而争取银行信贷资金,是地方政府金融努力的重要方向,这种金融努力一方面表现为对国有商业银行和股份制商业银行分支机构的“属地型干预”,另一方面表现为对地方商业银行的“控制型干预”,二者共同导致了信贷结构的扭曲,进而导致了金融财政化的制度扭曲。随着1998年以来信贷管理体制的市场化改革,银企关系陷入了前所未有的“囚徒困境”,地方政府融资平台在此背景下应运而生,平台贷款迅速扩张,甚至成为某些地方政府通过有限的财政资金、搭配巨额的信贷资金、带动大量的民间投资,以此创造GDP的主渠道。地方政府融资平台事实上绑架了银行信用与政府信用,从本质上折射出央地财政关系处于一种“失范”、“失衡”与“失序”的状态,正如有学者所评述的那样,中央政府与地方政府围绕着地方政府融资平台展开的利益博弈并非一种宪政体制下的合法博弈,而属于一种缺乏制度安排条件下的讨价还价。再者,经过二十余年的改革与发展,我国资本市场在规模、结构、功能、制度规范等方面发生了根本性变化,对于地方政府的金融资源配置竞争发挥着日益重要的作用。在1999年《证券法》实施之前,地方政府通过资本市场进行的金融资源配置竞争主要是围绕着上市公司额度争夺展开的,其后的竞争则把重心转向了上市资源的发掘培育以及金融交易场所的设立。在上市资源的发掘培育方面,地方政府往往在金融发展规划中作出统一部署,按照“预选一批、培育一批、上市一批、储备一批”的梯度上市原则进行组织动员,鲜明地体现出“协助之手”(Invisible Hand)的角色。在金融交易场所的竞相设立方面,除了前文提及的贵金属交易所、文物交易所之外,还包括各类地方产权交易市场以及以北京证券交易所(即全国中小企业股份转让系统有限公司,简称北交所)、天津股权交易所(简称天交所)为代表的场外交易市场。其中,无论是北交所还是天交所都在按照交易所模型演变和发展,都试图利用建立场外市场的机会,争建我国第三家全国性的证券交易所,从而在新一轮的金融市场竞争中取得“地方优势”,这被称为场外市场建设中的“京津之争”。综上所述,金融资源配置中的地方政府竞争可以从CBS这一金融法研究范式中得到自足性解释,金融法则应从公司治理、商业银行、资本市场三个维度对地方政府竞争进行制度调整和法律规范。

  

三、权力与资本的交织进化:地方政府竞争的治理难题

  

   “国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。”诚哉斯言,将大道至简的“诺斯悖论”置于地方政府竞争语境下加以评判,依然彰显出思辨的张力。毋庸置疑,在过去的30多年中,地方政府竞争在我国经济增长中扮演着一个非常重要的角色,构成了破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量,地方官员寻求一切可能的投资来源、推动地方经济发展的热情在世界范围内可能也是罕见的。然而,地方政府在推动经济高速增长的同时,总是伴随着收入分配不均、城乡发展失衡、地方保护主义盛行、环境恶化、官员腐败等社会问题的潜滋暗长,由此累积的社会风险甚至达到了积重难返的程度。不难发现,我国地方政府处在一个相当尴尬的境地:既是促进经济增长的主导要素,又是诱发社会问题日趋严重的关键肇因。有研究表明,这一尴尬处境是地方政府行为选择的自然结果,且地方政府在经济发展、社会福利和社会秩序等领域的行为选择已经被特定的逻辑场域所俘获,现有地方政府改革的目的不在于改变影响地方政府行为选择的逻辑场域,而在于促使地方政府行为更加符合现存逻辑场域的要求。地方政府的矛盾角色与逻辑悖论从本质上折射出地方政府竞争的治理困境,如果任由这种困境持续下去,经济发展极有可能掉进“中等收入陷阱”,社会发展则会陷入“断裂”和“失衡”的泥淖中停滞不前。置于金融资源配置的语境下,探究地方政府竞争治理困境的制度诱因并寻求因应之策,已成为金融法理论研究的当务之急。

   前文指出,在“弱财政与强金融”时代背景下的金融剩余动员和金融资源配置过程中,金融制度对一部分税收制度和财政制度的替代既是促使以往改革成功的关键,又是导致未来改革陷入困境的根源。事实上,随着我国经济从卖方市场向买方市场的过渡以及第二次经济转型的开启,政府控制型金融资源配置模式的有效性在1996年以后变得愈加低下,客观上要求对国有金融产权进行改革,政府必须转换角色,改变对金融资源的控制方式,通过对金融主体创造平等的竞争的制度环境,在宏观层面上发挥有效监管的作用。尽管如此,国家控制金融的能力在实践中并未出现松动迹象,在这种情况下,地方政府争夺金融资源便会时常引发激烈的利益冲突。以信贷为例,国有银行地方分支机构的出格信贷行为尽管使地方政府获得了一部分金融资源的支配权,但这种支配权的获取在一个“强金融”的格局中并不是免费的,并不是一件轻松与省心的事情,其付出的交易成本十分高昂,且始终伴随着中央与地方之间的金融博弈。在金融博弈的过程中,地方政府总是巧妙地与中央政府周旋,通过争取“改革试错权”或者创设地方性金融安排获取地方利益的最大化。以“浙江模式”为例,对民间的创新活动,浙江各级政府大多先予以默认,“允许看”,“不争论”,在时机成熟之时再加以总结、概括和修正,使非正式制度创新最终成为正式的制度安排。在这一过程中,基层政府的主动支持以及省一级政府层面的保护性默许,成为在意识形态和政策制度跟不上实践发展的情况下促进市场主体和市场体系发育的一种策略选择。其实,改革开放以来的很多制度创新都是从“违法”开始的,不少地方政府倾向于利用法律漏洞或者对各种“违法”现象放任不管来抢占发展先机,地方政府官员的这种选择性执法行为不一定被认定为懈怠而遭受惩罚,却可能因这种“袒护”而在晋升博弈中获胜。一个明显的例证是,原《预算法》第28条规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”但实践中地方政府普遍通过设立融资平台发行城投债券或者进行其他融资的方式轻松绕过该法律限制,使其形同虚设。这种法律规避行为使得法律成为利益集团可兹利用的排他性工具,法律的权威性与公信力荡然无存,由此导致的一个恶果是地方政府寻租竞争与“制度套利”的泛滥成灾。2014年修订的《预算法》赋予了地方政府举债权,尽管有其进步意义,但相当于承认了地方政府此前大肆举借债务行为的正当性与合法性,将地方债这一“中国版次贷危机”的信用、风险与责任在中央地方、地方政府、社会公众之间进行了不当配置。对于撬动了大批金融资金的地方政府而言,中央政府难以像过去那样有效控制地方政府的行为,中央对地方的“失控”局面逐渐显现。

   地方政府竞争治理难题的背后,隐含着金融资源配置过程中权力与资本交织进化的制度逻辑。按照一般的理论解释,分权化改革是中国经济高速增长的主要动力之一,但颇为吊诡的是,如果仔细考察地方政府的行为,就会发现,地方经济的高速增长在很多方面却是由于权力控制和垄断而非全力放权的结果,这是中国经济中非常令人困惑的现象。正如有学者所指出的,政府统御市场、各级地方政府几乎无任何权力约束地参与市场,已经导致政府成了当今市场运行中一个最大“玩家”(player)。地方政府对金融资源配置的嵌入,实际上就是用权力控制资本的过程,由于资本的本性是寻求增值,而借助于权力的庇佑极易实现资本增值的目的,所以权力与资本自然结合为一体,形成了所谓的“权贵资本”或“权力资本”。在“地方政府公司主义”的发展模式下,权力的商品化、市场化和资本化趋势日益明显,这对于地方政府这一公权力主体而言意味着角色错位与行为扭曲,对于金融资源配置而言则意味着金融自由的式微、金融公平的缺失和金融民主的异化。处于转型时期的中国,权力与资本的联姻现象并非只存在于地方政府,事实上在整个国家层面,权力资本都在暗流涌动并被贴上了“中国国家资本主义”的标签。金融资本作为一种主要的资本形态,一旦为权力所捆绑,就会丧失为公众利益服务的价值立场,沦为“助纣为虐”的工具和“劫贫济富”的帮凶,陷入“金融主义”的误区。这一点在“占领华尔街”运动中体现得淋漓尽致,也启示我国要特别警惕地方政府竞争中出现的权力与资本的合谋现象,通过法治手段化解地方政府竞争的治理危局。

  

四、从政策治理到法律治理:地方政府竞争的法治旨归


法律是治国之重器,良法是善治之前提,法治已经成为全社会的价值共识。然而,面对金融资源配置过程中愈演愈烈的地方政府竞争行为,国家层面上的治理策略体现出鲜明的“政策治理”色彩,“法律治理”却呈现出失语与缺席状态,这一点无论是从2010年6月出台的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(简称国务院19号文)以及2014年10月2日出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称国务院43号文),还是2011年11月出台的《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》(简称国务院38号文),均可以得到证实。至于地方政府的“上市奖励竞赛”、抢夺金融机构等行为,尚未进入政策约束的范围,遑论法律治理。政策虽然也是国家治理的重要手段,但它不应越俎代庖取代法律的作用,更不应该成为治理地方政府竞争的首要选择。这是因为,政策的随机选择性将导致政府自由裁量权的滥用,难以为地方政府竞争提供稳定的心理预期;政策的短期行为性导致其缺乏实践理性,难以为地方政府竞争作出长远的制度安排;政策的精英决策性使得其民意基础差,难以为地方政府竞争提供合法性的治理基础。政策治理的这些弊端,反复被实践所检验。例如,在经济下行压力加大的背景下,国务院19号文及43号文被没有得到严格执行,地方融资平台替政府融资的功能得以“松绑”,而此前尝试转型的部分融资平台也开始重操旧业。再如,在国务院38号文发布后进行的交易所清理整顿中,不少贵金融交易所、文物交易所在地方政府的包庇下通过地方政府控股、整改业务方向等方式得以复活。鉴于政策治理难以克服的局限性,推动政策的法治化进程,实现地方政府竞争从政策治理到法律治理的转型,已经势在必行。地方政府竞争的法律治理,可以从资本自由流动规则的法律确立、区域金融的合作与协调、司法的“去地方化”与“去行政化”进行制度回应,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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