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杨建顺:中国行政规制的合理化

更新时间:2017-06-02 10:14:14
作者: 杨建顺  
扎实处理好改革创新和法律依据之间的关系,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。

   (2)规制裁量权的严格规范

   规制机关的规制裁量权尤其是规制自由裁量权过大,会导致规制随意性甚至恣意性泛滥,规制的过程不公正、不透明,规制的结果不公平。所以,应当对规制决策过程中的行政规制机关的裁量权进行限制,为其提供科学的法规范。这被认为是理想的做法。其实,《行政许可法》是绝大多数所谓“行政审批”应当适用的法规范。只有“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不适用本法。”[49]不过,法律的规定往往难免具有抽象性和概括性,所以,以包括其他规范性文件在内的下位法,将上位法规范的规定进一步具体化,为规范裁量权提供更加科学的法规范乃至解释基准和适用基准,便成为了必要。

   3.规制决策的效能化

   规制决策的效能化,意味着规制决策的过程符合科学的规范,规制的结果符合客观事物发展的规律,规制决策的实施能带来预期的效果,对社会经济发展有促进作用。[50]要实现这种意义上的规制决策效能化,起码须有如下两个系统的支撑。

   (1)完善的规制决策智囊系统

   应当建立覆盖多层次、多行业、多领域,具有相对独立性的规制决策咨询机构,提高咨询人员的文化层次和知识结构的合理化程度。进而,应当提高咨询机构的问题分析能力、政策设计能力、政策创新能力、民意理解能力、公益表达能力和人才聚集能力。充分保障其自主权与独立性,提高决策研究过程的开放度,鼓励和发展民间咨询机构,形成一种交互式的决策研究模式和开放性的规制成果评价体系,也就成为了必要。

   (2)完善的规制决策监督系统

   规制监督是规制决策机制的重要系统之一,同时也是亟待完善的重要环节。对于规制决策的监督体系,要求依照法律、法规实施决策监督,确保监督行为合法、程序合法、方式合法,而且,要确保监督行为具有最大制约力和实效性。

   (二)行政规制运行的完善

   行政规制运行的完善,主要是涉及三个问题:行政规制程序的健全;行政规制方式的优化;行政规制责任的分解、承担。

   1.行政规制程序的健全

   行政程序的价值追求在于公正和效率。[51]许多情况下,实体的公正必须经由公正的程序才能够达到。公正原则要求通过正当的程序安排,以排除可能造成的行政主体偏颇的因素,使之公平、恰当地实施行政活动。其基本目标有二:一是实现内在的公正,保障行政相对人受到合法、合理的对待;二是实现外在的公正,做到同样的事情给予同样的对待,不得偏私。在程序上相应的配套制度是调查制度、审执分离制度、回避制度、合议制度、格式统一制度、文件信息资料公示查询制度等。

   作为正当程序理念的制度保障,公正价值追求在于保障行政相对人的个体权益。但是,基于公共利益最大化的考虑,公正价值追求必然会受到效率价值追求的制约,不能把正当程序理念推向极端。尤其是考虑到各种不同制度之间应当有机配合,互动互补,不宜过度拘泥于某个阶段或者环节要彻底解决公正价值追求问题。比如说,坚持穷尽行政救济原则和司法最终解决原则,对前者宜更加强调效率性并兼顾公正性,而对后者则宜更加强调公正性并兼顾效率性。过度的程序保障必然会带来巨大的行政成本,致使行政成本的投入与其产出不成正比,进而有损于公共利益的实现。过程论和动态发展的视角,可以为实现正当程序理念的制度保障提供必要的方法论。

   效率的价值追求,在行政程序法中体现为效率原则,要求行政程序便捷化,降低行政行为各方当事人的直接成本。[52]首先,效率原则表现为行政效能原则,它要求降低行政主体公共行政的成本(包括时间成本、人力资源的成本、物质资源的耗费等)。其次,效率原则还表现为便民原则,它要求尽可能方便行政相对人,减少行政相对人在行政活动过程中各种人力、物力的支出。

   作为具体的制度性保障,效率原则主要体现为行政步骤的时限制度、行政机关相互协助的制度、行政委托代理制度、简易程序制度、紧急处置制度、复审不停止行政决定执行制度等。

   当然,效率原则的运用应当以行政程序的正当性为前提。否则的话,行政的直接成本或许能够部分降低,但是,行政的错误成本却会相应增加,甚至最终使得社会公共利益最大化的目标因为行政的总成本过大无法实现。[53]因此,在保障公正性的前提下,行政主体应当进行规制方式和流程的改革,优化和简化规制审查方式和流程。

   2.行政规制方式的优化

   确定行政规制的方式,是把握行政权力以何种方式介入以及介入深度的问题。行政规制的方式不仅因管理对象的不同而有所不同,而且也为管理的事项对社会影响的程度所影响。所以,行政规制的方式必须反映公开、公正、公平的原则,简化手续、提高效率,并谋取为公民提供便利。

   行政规制方式与环节属于行政程序范畴。行政规制方式优化与环节简化是行政规制的程序问题。目前,行政规制环节和行政规制方式的改革,没有直接的法律依据。这是否涉及违反法定行政程序?实践中提出了这样的疑问。

   一般而言,在法规范没有明文规定,或者法规范没有禁止性规定的情况下,行政主体可以对内部工作流程等方面进行规制审查方式和流程的改革。只要存在组织规范就足够了。[54]

   3.行政规制程序的法律化、制度化

   行政规制程序的法律化或者制度化,要求以法律、法规的形式,对行政规制的主要步骤和方式加以规范;进而,通过规章甚至其他规范性文件,对每个步骤和方式的具体运行予以具体细化。并且,对于违反法规范的,应当予以法律制裁;对于违反具体操作规程的,则应当予以纪律处分。行政规制的一般程序要素,包括公告、申请、初步审查、实质审查、送达审查决定、告知权利以及权利救济等。在相关法规范制定完善之前,应当确认《行政许可法》是其他所谓“非行政许可审批事项”的参照适用法规范,并且,在建构相应的法规范之际,应当将《行政许可法》作为其重要的参照法规范,“确需新设的,必须严格遵守行政许可法的规定,严格设定标准”。[55]

   (三)行政规制监督和责任的完善

   1.行政规制过程监督的完善

   完善的行政规制监督制度,应当是对行政规制进行事前、事中、事后整个过程进行监督,需要广泛的监督主体。人民代表大会及其常务委员会,行政系统内部(包括行政规制上级行政机关),社会公众和社会舆论,司法机关和政协等,这些监督主体的监督方式是多样的,只有相互补充,相互协调,才能建立起覆盖行政规制全过程的监督体制。[56]由于篇幅限制,这里不对各主体的监督逐一展开论述,只是强调过程监督法制完善的重要性。

   (1)权力机关之规制监督的强化

   权力机关的作用主要体现在为行政规制提供相应的法规范,在立法政策层面设定好权限、基准、程序和界限。理论上,权力机关对行政规制进行监督有着得天独厚的优势,应当强化其对各级政府贯彻实施《行政许可法》的监督作用。首先,权力机关对行政规制进行监督有明确的法律依据——除了《宪法》和组织法上的相关规定外,2007年施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》进一步提高了人大及其常委会监督权的可行性和操作性,也强化了人大及其常委会行使监督权的责任和义务。[57]其次,权力机关可以对行政规制进行事前监督,从源头上对行政规制项目的设置进行监督制约。最后,“最高权力机关”或者“地方权力机关”的地位,对行政规制机关具有一种单向的、纵向的约束。[58]

   (2)行政系统内部之规制监督的完善

   “加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。”[59]由于行政规制自身的规律性,决定了完善行政系统内部的行政规制监督制约机制具有决定性的作用。[60]行政规制自身制度的充实,将为行政系统内部监督制约机制充分发挥其作用提供有力支撑,也为行政规制的相关人员廉洁自律提供制度性保障。

   目前,最突出的问题就是行政系统内部的监督机关缺乏独立性,导致其监督虚弱无力。[61]为完善行政系统内部对行政规制的监督,有人主张应当增强行政监督机关的独立性,对其实行垂直管理,使其人、财、物独立。不过,在行政系统内部强化行政监督机关的独立性,与在整个国家权力系统讨论权力配置时所主张的独立性不同。这里所说的独立性具有更为明显的相对性,它的优势更体现在其专业技术性和层级支配性方面。应该充分发挥其自身的优势,“改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度”[62],对行政规制进行全方位和深入的监督。

   (3)社会公众和社会舆论之规制监督的定位

   行政规制监督若失去了群众基础,其作用将受到极大的限制。[63]包括作为人民构成者的公民、法人或者其他组织在内的社会公众,可以对行政规制进行广泛的监督。公众监督往往是启动进一步的监督程序的契机。而公民可以依法行使《宪法》41条赋予的批评、建议、申诉、控告或者检举的权利,对行政规制行为进行监督。人们习惯于将舆论监督与立法权、司法权和行政权并列,称之为“第四种权力”,称新闻记者为“无冕之王”。[64]由此不难看出舆论监督所处的重要位置。社会舆论对行政规制的监督,具有无法代替的优势。舆论监督有助于保证对行政规制进行动态的和广泛的监督。

   2.行政规制责任制度的完善

   完善行政规制的责任制度,首先应当有完备的法律、法规,对行政规制的责任制度的相关内容予以明确的规定;其次应当有相关的下位法规范,将相关的责任规定予以细化;最后是以其他规范性文件等形式,在规制审查方式和流程层面确立明确的标准和具有实操性的规程。这样,便可以期待明确相关责任之所在。

   《行政许可法》对行政许可的责任制度已有统一规定,但是,其他行政审批的相关法规范往往规定的比较笼统甚至阙如,一旦出现问题,或者难以找到责任人,或者只是简单地追究领导者的责任。[65]完善行政规制责任体制,重要的是贯彻落实《行政许可法》,将“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”[66]以外的“审批”,全部纳入该法的调整范围,切实建构起相应的责任机制。将《行政许可法》束之高阁,在该法之外大谈所谓行政审批制度改革或者制度创新,这种做法是不可取的。

   (1)监督检查制度中的政府责任

   县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度,加强对行政机关实施行政许可的监督检查。同时,应当建立健全对被许可人的监督检查制度,对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。[67]

   (2)违法行政规制的法律责任

《行政许可法》71条规定了对违法设定行政许可的责任。该法第72条、第73条和第74条分别规定了对违反法定程序、牟取私利的和违反法定条件实施行政许可的责任。对于擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的,则适用该法第75条。行政机关违法实施行政许可,给当事人的合法权益造成损害的,适用该法第76条,应当依照《国家赔偿法》的规定给予赔偿。行政机关不依法履行监督职责或者监督不力的,则适用《行政许可法》77条,造成严重后果的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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