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杨建顺:中国行政规制的合理化

更新时间:2017-06-02 10:14:14
作者: 杨建顺  

   (二)行政规制的主要问题

   1.行政规制的泛滥与公平公正问题

   长期以来,行政规制领域被认为存在诸多问题。例如,一些地方和部门为了保护本地区、本部门的经济利益,滥设许可,所设定的许可种类繁多、内容混乱,严重损害了行政机关的声誉,破坏了全国统一的经济秩序。这些滥设的行政许可,在某些地方成了“吃拿卡要”的代名词,令人们闻之色变。[34] “问题是行政许可过多、过滥……现行行政许可制度在一定程度上已经成为转变政府职能的一个障碍。……制定行政许可法,对于巩固行政审批制度改革成果,履行我国对外承诺,进一步推进行政管理体制改革,从源头上预防和治理腐败,都有重要意义。”[35]《行政许可法》本应是“巩固行政审批制度改革成果”的一个里程碑,是行政规制必须尊重和依据的基本法典。无论是行政许可还是行政审批,在相关领域的首要课题自然当是如何贯彻施行《行政许可法》的问题。

   《行政许可法》制定施行以来,许多“行政审批”本应并入“也就是通常所说的‘行政审批’”的行政许可,纳入该法的调整范围,却被人为地划归所谓“非行政许可审批事项”,在欠缺法依据的状况下推进所谓“行政审批制度改革”。“行政许可”并没有因为该法的制定而从用词统一和资源优化组合的角度取代“行政审批”,甚至时至今日还有许多领域依然存在着本不该存在的行政审批。而在某些领域,行政审批依然泛滥,假以充实和完善程序之名,大行繁文缛节(red tape)之实。[36]

   某些地方存在行政规制不规范,缺乏严格明确的规制标准和程序,使得规制事项的处理带有较强的随意性甚至恣意武断,同样问题得不到同样的处理,有悖于公平公正原则的现象。某些地方则是乱收费现象严重,寻租泛滥;监督不力,管理不严,责任不明,而申请人缺乏有效的权利救济途径。某些地方则存在旧的、过时的行政规制项目尚未清除;某些行政规制项目在不同政府部门之间发生职能交叉,难以落实,更无法进行事后监督的情形。行政规制的法治化水平还比较低。

   2.行政规制的过程与基准问题

   规制审查环节多、手续繁杂,规制制度和规制机构出现了自我扩张特性。这在降低行政效率、增加规制成本的同时,严重背离了行政规制的初衷。由于法律规定的抽象性,规制经办人员对法律规范理解的不一致,从而导致了同一事项由于规制人员的不同而出现截然不同的结果。这不仅会降低行政规制的效率,而且也会影响规制的公正性和公信力,从而损害社会秩序价值。

   3.行政规制审查时限的问题

   行政规制的审查需要一定的期间,这是因为许多规制事项由很多环节组成,其本身的内部流转是需要一定时间的;规制机关人力和资源的有限性,也决定了不可能做到对任何规制事项即时作出决定;此外,由于个别工作人员的懈怠,甚至为了其非法利益的获取,也会人为地迟延审查甚至拒绝审查。与之相反,存在请托或者钱权交易的情况下,则可能会加速审查甚至虚假审查,从而使规制制度的存在沦为虚设。[37]现实中存在诸多与《行政许可法》的精神相违背的情形。

   4.行政规制的管理监督与责任问题

   由于行政规制监督制度的不完善,导致规制过程中出现了许多问题。诸如应该批准的不予批准,不应该批准的却获得批准,还有规制机关不遵守法定时限,审查过程中的寻租行为、权力滥用行为等。由于行政规制往往会涉及多个机关、多个环节,对行政规制监督的不到位及追责不到位,均会使行政规制异化,并成为腐败的温床。

   5.信息系统与数据共享的问题

   随着电子政务的开展,行政规制机关充分利用网络资源构建起自己的信息系统。但是,由于各个审批机关的信息系统之间的封闭性和不兼容性,导致了所谓的电子政务并没有完成网络之间的整合,已经不能满足行政规制、行业管理和数据分析等方面的需要。数据资源不能共享,这一方面造成了资源的虚置和浪费,另一方面严重降低了行政效率,不利于提升服务型政府的品位。

   (三)行政规制存在问题的背景原因

   行政规制领域存在诸如规制范围过广、规制事项和规制环节过多、规制审查时限过长、规制裁量权过大、规制监督失效等问题,是有其深刻的背景原因的。从行政规制本身来说,存在如下四个方面的原因:

   法规范的抽象性和行政裁量的存在。法规范的抽象性往往导致对相关法规范的理解不一致,从而产生操作不一致的普遍现实,而行政裁量的存在超越了合法性所能覆盖的范畴,必须授权行政机关对事实进行判断,并充实和弥补法规范的间隙及漏洞。裁量权的不当行使便会产生一系列问题,也会为权力滥用、权力寻租提供难以避免的制度操作空间。

   对设立规制原因的认识偏差。许多规制工作人员认为规制环节越多、规制事项越繁杂,越能保障公共利益,越有利于政府对社会的管理,而对规制服务公益性缺乏正确的深刻理解;个别人员将规制事项作为追求一己私利的“吃拿卡要”的工具,更是背离了设定规制的初衷和目的。在行政规制作为一种稀缺资源的情况下,没有健全并能得到有效实施的制度,必将导致寻租的大量出现,从而将公共资源作为谋取个人私利的工具。

   程序的不规范。程序的不规范导致行政规制存在诸如规制环节复杂、效率低下等现象,繁琐的程序背后是有意识的权力寻租保留地。亟需从行政过程论的视角构建合理的规制流程。

   对《行政许可法》的认识误区。行政许可和行政审批这两个概念之间既有联系又有区别,但是,除了《行政许可法》明文排除的极小范围的审批外,所有“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为”皆应当被网罗在该法的射程范围内。然而,行政机关大多倾向于使用行政审批一词,行政规制机关大多从管理的角度而非服务的角度来认识行政规制的问题,人为地将“行政审批”置于《行政许可法》适用范围之外。

  

三、行政规制改革的任务和保障


   从总体而言,改革行政规制的核心任务,是推进整合优化规制系统,以解决行政规制合理化问题。改革的指导原则应当是落实行政程序的三大基本原则:公正原则、效率原则和公开原则。至于如何改革完善的问题,则应从如下两个方面着手:一方面是深化行政规制的制度建设;另一方面是注重行政规制的关联性制度建设。

   其中,完善行政规制的制度建设包括三大部分,即行政规制决策、行政规制运行及行政规制监督和责任,共三个方面的改善对策。这三个方面的改善对策分别由一系列的改善措施构成,三者互为补充,共同构成行政规制的法制度。行政规制的决策和运行,是行政规制法制度的两个不同层面,而行政规制的监督既可单独来把握,也可以作为行政规制的制度组成部分来理解,其是否有效运作,在一定程度上也决定着行政规制本身的运行是否完善。

   需要强调的是,行政规制改革应当以《行政许可法》为基本法规范。对包括国务院以及国务院所属部委和地方政府关于行政规制改革的决定,应当进行全面审视,为改革的推进提供坚实的法律规范和政策支持。[38]

   (一)行政规制决策的完善

   行政规制决策是行政规制运行的前提和基础,涉及行政规制的依法设定和科学设定、对行政规制设定效果的评估、对设定行为的监督问题。作为事前预防性质的规制,行政规制决策的完善应当包括解决前提性、基础性的问题和建构制度性、机制性的保障。

   1.行政规制设立的正当性

   (1)目的的均衡性与作用的补充性

   国家为了公共利益的需要,对于那些难以期待通过市场机制得到合理解决的事项,可以依法进行干预。[39]虽说是为了公共利益的需要,若不能确保私人的权利和自由与公共利益之间的适当均衡,则其介入的正当性将会受到质疑。[40]为了完善行政规制的设定,必须充分认识到在市场经济发挥基础性调整作用这一前提下行政规制所具有的辅助性、补充性地位,合理地协调公共利益与私人利益之间关系,遵循经济和社会发展规律,切实维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。[41]

   (2)相对人参与权的确保

   从世界范围看,各国从传统的以权力制约行政权力的模式,逐步发展为充分尊重和服从行政权力的秩序和权威,并强化以行政相对人的程序权利来制约行政权力的模式。同时,从单一的秩序行政到社会国家、福祉国家中的秩序行政、整序行政和给付行政的多元化[42],使得传统行政管理“高权”手段的局限性已十分明显,调动行政相对人积极参与的行政民主做法倍受青睐。[43]在行政规制的设定与行政规制的评估和监督方面,行政相对人和利害关系人的参与权是依法、科学进行行政规制决策的内在要求。[44]

   就行政规制决策涉及的内容而言,行政规制的设定主体要求的规格较高,并非所有行政主体均享有行政规制的设定权,但是,做好行政规制设定的执行,而不与法定的行政规制设定相冲突,则是制度本身当然的要求。为了在行政规制设定的评估和监督制度中实现行政相对人和利害关系人的参与权,各行政主体都应当做出努力。

   2.规制决策的规范化

   科学、民主的规制决策,应当是对行政规制自身规律性的反映,是对相关法规范的宗旨、保护法益和制度旨趣的体现和落实,是对各领域、各层面的诸种利益诉求的发现、尊重和实现,故而应当是行政法政策学的全面适用。[45]从规制决策机制的规范化来说,关键在于把规制决策过程的理性设计制度化、法律化。

   (1)规制权的依法设定

   规制决策机制中的第一个环节也是最关键的环节就是规制权的设定。设定行政规制权必须符合法定权限和法定程序。行政规制的赋予、规制事项的范围、条件、行政规制主体的资格及其法律责任等重要事项都应当由法律作出统一规定。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政规制。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定临时性行政规制。[46]尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政规制;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政规制的,地方政府规章可以设定临时性的行政规制。地方性法规和地方政府规章不得设定应当由国家统一设定的行政规制。[47]总之,下位法规范只能在上位法设定的行政规制事项范围内,对实施该行政规制作出具体规定,不得增设行政规制;对行政规制条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。[48]

   要求以法律、法规的形式明确规定规制项目,防范滥设事项。新增加的行政规制事项,必须有明确的法律、法规依据,并按规定的程序报批。同一事项的规制依据有多个且相互矛盾的情况下,有新法和旧法的以新法为准;有不同层次法的,以较高层次法为准。对现行法律法规和经济政策存在的空白领域和薄弱环节进行增补,尽快制定并完善一系列的法规范,依法推进行政规制工作,应当是行政规制决策规范化的内在要求。

值得注意的是,一方面是法律保留原则和法律优先原则必须坚持,另一方面是改革创新必须得以保障。现实中往往难以避开这样的矛盾选择困境。对此,切不可只顾强调改革创新等价值而主张所谓“良性违法”乃至“良性违宪”等歪理,应当确认并坚持《全面依法治国决定》所确立的法治思维和法治方式,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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