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杨建顺:中国行政规制的合理化

更新时间:2017-06-02 10:14:14
作者: 杨建顺  
例如行政指导包括助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导[22],其中的规制性行政指导即意味着以行政指导的方式实现对违反公共利益的行为加以规范和制约。又如,20世纪60年代以来,日本许多地方政府与企业主签订公害防止协定,使企业主采取严于或者超出规制法制的防止各种公害的措施,以在法制上未得到认可的行政合同形式实现了对公害进行规制的行政目的。[23]当然,一旦采取了行政指导或者行政合同的形式,尽管其本质上带有“规制”的色彩,但是,该行政的行为方式就是行政指导或者行政合同,而不再是行政规制了。

   3.行政审批

   在中国,“行政审批”是一个使用非常广泛却很难予以准确定义的概念。20世纪90年代中期以来的“行政审批制度改革”,几乎与所有改革开放的事项相关联,成为转变政府职能的代名词。2001年,国务院行政审批制度改革工作领导小组以《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》(以下简称《行政审批改革的几个问题》)为题发布通知,指出:“行政审批是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”行政审批的广泛性由此可见一斑。简言之,行政审批,是指行政主体审查申请人是否符合一定的资格或者条件,决定是否准予其从事特定活动的行为。[24]

   行政审批制度,包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容。

   4.行政许可

   自20世纪90年代中期以来不断得以推进的行政审批改革,进入21世纪后不久便促成了实定法化,制定了《行政许可法》。该法在规范内容上表现出较为明显的广泛性,并且对核准、认可、登记等形态作出了相应的规定,而其对行政许可的概念把握基本上采纳了学界的研究成果,进行了狭义的概念界定。该法第2条规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”原国务院法制办公室主任杨景宇曾指出:“行政许可(也就是通常所说的‘行政审批’),是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监管的一种重要手段”[25],“是各级行政机关在依法管理经济社会事务过程中对公民、法人或其他组织的活动实行事前控制的一种手段”。[26]因此可以说,在实定法层面上,行政许可与行政审批是在同一个意义上使用的。并且,按照《行政许可法》3条规定,除了“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不适用本法”外,其他“审批”皆归为“行政许可”,其设定和实施皆适用本法。

   根据《行政许可法》的上述规定,结合中国行政法学界的研究成果,可以对行政许可的概念作如下界定:

   行政许可,是指在法律规范一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,经依法审查,通过颁发许可证或者执照等形式,依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。[27]

   5.行政许可与行政审批的融合

   至此,长期困扰人们的行政审批问题,可以说在实定法层面得到了圆满解决。除了极少部分的“审批”,因其自身具有特殊性、宜另外作出专门规定的外,伴随着转变政府职能的改革,其他的所有“审批”,似乎皆可纳入《行政许可法》中来调整了。

   于是,在《行政许可法》的视角下,从前的“行政审批”被“行政许可”所吸收,尤其是该法亦对核准、认可、登记等形态作出了相应的规定,可以说,作为事前性的行政规制,也应当主要是该法所规范的行政许可。基于这种思考,在本文中,行政规制的内容包括行政审批和行政许可,除了特殊说明的情况外,一般不对行政许可和行政审批进行严格的区分。在这种意义上的行政规制,主要是与日本的“行政许认可”相对应的概念,是有限设禁和解禁的行政行为,一般来说具有以下特征:一是行政规制主体的法定性,只有行政机关、法律法规授权的组织和经委托的行政机关才能作出规制决定;二是行政规制的被动性,行政规制在私人提出申请的情况下才能发生;[28]三是内容的授益性,行政规制的审查决定一般来说是赋予相对人某种资格,从而使其可以从事特定的经济、社会和文化活动;四是形式的书面性,行政规制的结果体现为许可证、执照、批件等书面文件,无论是否作出准予许可的决定,都要以书面文件的形式告知申请人;五是可救济性,申请人和利害相关人对是否作出批准、批准的范围有异议的,可以通过行政复议、行政诉讼等途径进行权利救济。

  

   (三)中国行政规制改革的路径和价值取向

   1.行政规制改革的方向

   考虑到中西方在历史条件和现实国情方面的差异,如果说发达国家规制改革的目的是在市场经济发展成熟的前提下弥补市场失灵的缺陷的话,那么,中国规制改革的目的,则应当是在导入市场经济的过程中,实现主权在民与依法行政的统一、行政效率与公平正义的兼顾、政府干预与市场机制的平衡,确保中国特色社会主义市场经济的健康发展。对此,有限的“减量型”行政规制改革以及单纯由“独立分散式”变为“相对集中式”的规制模式转换,显然无能为力。须向更高层次的“增质型”行政规制变革寻求突破,即通过改革实现对政府组织形式、权力结构关系和规制服务方式的根本性转换,正如《全面依法治国决定》所指出,要“建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

   行政规制改革,代表了一种新颖的行政管理方式和行政价值取向,实践中却往往难以避免法规范和理论上地位不明确、缺乏必要的制度和理论支撑的尴尬。于是,探索行政规制合理化之路,便成为极具理论研究助推意义和实践指导价值的工作。

   2.行政规制合理化的追求

   行政规制合理化问题包括两个层面,其一是应否设置行政规制和设置什么样的行政规制的问题,这是事关政府职能转变的根本性问题;其二是在确定设立行政规制的具体制度框架下,探讨如何组织和具体实施行政规制的问题,这是政府职能得以确定条件下如何改善工作方法和方式的问题。

   着眼于前一层面,行政规制皆应以《行政许可法》为基本法规范,并对《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国立法法》等法规范进行综合适用,遵循经济和社会发展规律,贯彻有限政府原则,在法律保留原则之下,切实保障各项规制在“实施机关、条件、程序、期限”方面符合基本法规范要求。[29]行政规制必要性的判断标准有三个:不缺位(该政府管的一定要管好);不越位(不该政府管的一定不要管);不扰民(该政府管的,一定要通过最为科学合理且简便易行的方法和方式来进行管理)。[30]

   着眼于后一层面,行政规制的合理化,便是以所设定行政规制是合法、合理的为前提,对具体的规制方式和规制流程进行技术性架构,提供相应的法规范和理论支持。相关规制方式和流程的合理性支撑,在很大程度上体现为其能否实现便利性和实效性的目标追求,与在前一层面所强调的“最为科学合理且简便易行的方法和方式”或曰“其手续、程序越简单越好”的旨趣是一脉相承的。

   对于行政规制合理化来说,上述两个层面都是重要的,并且,还需要有行政规制理念的转变,以及对模式变革和方式方法创新的问题意识,尤其是需要注入现代法治行政的价值理念。

   3.研究行政规制合理化的意义

   作为推进行政审批制度改革的成果,终于制定施行了《行政许可法》,确立并完善了一系列制度机制和程序,可谓取得了可喜的成效,这些都是有目共睹的。可是,也不能否认的是,行政审批领域依然存在很多问题。例如,借行政规制改革之机,过分追求行政许可大厅或者行政审批综合大楼之类的奢华建筑的做法,以及在《行政许可法》之外搞出无穷尽的所谓“非行政许可审批事项”,却大谈行政审批改革之类的做法,均表明行政审批改革实践中出了问题。“根据当时有效管理的需要,国务院于2004年决定保留部分属于政府内部管理事务的非行政许可审批事项,同时明确随着社会主义市场经济体制的逐步完善,对这些非行政许可审批事项要逐步取消或作必要调整。此后,国务院在开展行政审批制度改革过程中,陆续取消和调整了一批非行政许可审批事项。但一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项,其中既有属于政府内部管理事务的事项,还有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。这些审批事项,设定和实施不够规范,不利于激发市场活力、增强发展动力。”[31]将经过多年努力制定的《行政许可法》搁置一旁,在没有相应的法规范和理论支撑的状态下,大搞所谓行政审批改革,这种做法与行政规制的合理化相差甚远。于是,“按照行政审批制度改革工作要求,国务院决定对各部门现有非行政许可审批事项进行清理”,要求“各部门要从政治和大局的高度,深刻认识做好这项工作的重要性和必要性,切实加强领导,认真抓好落实”。

   行政规制改革的效果如何,不仅要看减少了多少审批项目,更重要的是看是否通过改革实现了制度创新。进行行政审批制度创新的重点是,对取消的审批事项,要建立后续监管制度,防止管理脱节;对保留的审批事项,要建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度;今后需要调整的审批事项,要按照依法设立的原则,制定严格的批准程序,形成制度规范。[32]

   伴随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善,尤其是党的十八届四中全会通过《全面依法治国决定》,“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,积极建设社会主义法治”,而“全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区”,行政机构改革及政治体制改革的必要性不断增强。建设社会主义法治国家目标、依法治国方略的提出以及行政法治建设的不断发展和依法行政的全面推进,将中国引入公共需求快速增长和利益关系深刻变化的重要转型时期,使得行政规制改革的重要性日益显现。于是,从理论上对行政规制的合理化问题进行探讨,具有极其重要的意义。

  

二、行政规制改革的展开

  

   (一)行政规制改革的回顾

   回望中国行政规制的制度变迁过程,可以分为如下四个阶段:(1)中央政府主导的强制性制度变迁(1979年-1997年),(2)地方政府自发探索的中间扩散型制度变迁(1997年-2000年),(3)全面实现实定法化的制度建设(2001年-2004年)和(4)中央政府的统一部署和各级政府的全面推进、“管理重心下移”的制度变迁。

   进入第四阶段后,行政规制改革分为行政许可改革和非行政许可审批事项的改革两大领域。行政许可的改革工作一般由政府法制部门承担,而行政审批的改革任务,在全国由中共中央纪律检查委员会、监察部牵头,各地亦层层落实,由纪检监察部门负责具体推进。

经过长期的改革,已经取得了很多令人瞩目的成绩,而第三阶段制定实施的《行政许可法》是行政规制改革最重要的成果。并且,行政规制事项大幅减少、取消和调整后的行政规制事项得到妥善处理、行政规制法制化、规范化取得一定进展和行政规制监督力度不断加强等。[33]这些改革进程中的成绩令人欣慰,然而,行政规制中存在的问题依然严峻。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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