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郑秉文:社保顶层设计如何兼顾公平与效率?

更新时间:2017-06-02 09:31:02
作者: 郑秉文 (进入专栏)  
美国是7,中国高达17,也就是说中国的养老金财富总值应该正好是社会平均工资的17倍。这个数大好还是小好呢?这里有价值判断。

   实际上这个事反过来说,美国的老年人平均拿的退休金是他7年的工资,中国社会平均工资50%以下的穷人拿的退休金是17年的工资,平均数是13年的工资,这个数从研究的角度就是养老金财富总值。

   毫无疑问这个数越大就说明,这个国家不是提前退休多,就是法定退休年龄低。美国法定退休年龄是67岁,反过来推算,加7就是74岁。但美国人实际的生命周期并非如此,那是什么原因使得美国的老年人平均拿的退休金是他7年的工资呢?因为很多人不是67岁退休的,比这还要高,抵消了7岁这个数。很多人都是这样的,大学教授一直工作到死。

   第五,配偶之间的转移。

   国外这方面做得非常好,几乎所有的养老制度都有配偶之间的转移,就是通常说的遗属养老金。一般来说男性的生命预期比较短,他过世以后他的配偶肯定有一个遗属的养老金,中国是没有的,我们的养老金制度是一个很粗放的制度。这在国外看来是很奇怪的一个事,因为年龄大了以后替代水平是逐渐降低的,我们研究老年贫困率的时候就发现,65岁的人养老金替代率要好于75岁,75岁的好于85岁,85岁好于95岁,活到100岁时养老金替代率是很小的。所以在国外女性活到85岁的时候需要用遗属的养老金来替代,而我们中国没有。

   第六,制度向残障者转移。

   我们更没有这样的制度,国外的养老金包括老年、遗属、残障。我们的制度里没有“残”,按我们的概念,“残”是生病的意思,上医院看病属于医疗保险,跟养老金没关系。实际这是不对的,医疗保险管看病没有问题,一旦残障了以后养你终身的应该也有一个养老金的制度,这个养老金的制度是专门给残障人的。在美国12.4%的缴费里面有1.8%是残障的(个人和单位分别缴纳0.9%,如果是自雇者就全额自费缴纳1.8%),它是单独在自己的一个小池子里循环,追求这个小池子自身的平衡,截至2015年底,残障基金的余额是600亿美元。这个制度我们也没有。

   第七,不同群体间的公平。

   中国做得更不好了,我们有1.5亿人在制度以外,而劳动人口是7.7亿,也就是说7、8个人里面有1个没有覆盖进来,这个人一般情况下是在非正规部门工作。而在国外这部分的比例是非常小的,所以这个公平我们做得也不好。

   关于代内公平上面说了七点,这七点是衡量一个养老金制度公平的关键。如果做不到,就要想为什么,应该怎么办。

   再看代际公平。可以说代际公平的讨论在中国根本没有考虑到。看看下面这几张图就知道了。

  

   我这里有2010年到2015年的数据,后三年是柱形的,就没有细目了。这个圆饼图中蓝色部分是刨掉财政补贴以后的正常缴费收入,剩下的都是“非正常缴费收入”。在“非正常缴费收入”里,其中橙色的是预缴,绿色的是补缴,蓝色的是清欠,“其他”是利息收入。我们看到五项里面绿的最大,是“补缴”部分,达到10%,每年的缴费收入有10%来自于“补缴”。所谓的“补缴”就是对相关群体发文件,比如58、59岁临近退休的群体,一次性趸缴几万元,免除滞纳金,然后就加入到制度里面来。这样说,一方面增加了当期的收入,另一方面把风险推向了未来,留给了我们的后代人。

   如果一个人缴了几万块钱,发养老金大概几年就发光了,60岁退休发到63岁、64岁就发光了,但他还能活十多年,这十多年要靠制度来给他发,代代相传,让后代人多支付来养活当代人,这样就不公平了。代际公平不能实现,而是把风险推向未来,这一点中国做得太差了,如同我们破坏环境、破坏资源一样,把子孙后代的土地破坏了,把子孙后代的环境透支使用了。

   加拿大实现代际公平的改革奇迹

   我这里有一个非常棒的案例、一个奇迹,实现了人类历史上代际公平的一个奇迹,这就是加拿大“1997改革”。2月份出版了一本书《拯救未来——加拿大养老金“1997改革”纪实》,介绍了改革的情况。

(图七)

   我简单介绍一下,加拿大1966年开始建立制度,建立的时候缴费标准是3.6%,其中个人部分是1.8%,然后往上涨,从3.8%、4.0%、4.2%、4.4%、4.6%、4.8%一路涨。涨到1995、1996年的时候,达到5.4%、5.6%,这时候加拿大决策部门认为,这样涨下去对后代人不公平啊,精算后发现,到2042年的时候,他们的儿孙们的缴费标准将要达到14.2%,远远高于当代人6%左右的水平(指1997年),到2030年时儿孙们的缴费就正好高出这代人一倍多,不公平。加拿大人认为,我们这一代人不应该这么做,应该改革。

   于是当时的财长马丁组织了一个改革小组,他和副财长一起发起改革,他们跟当时的总理虽然属于一个党,但是关系不好,克服重重困难说服了总理,最后进行了改革。这本书描述的就是改革的过程,非常惊心动魄。要是不改革的话,1997年的缴费标准应该是5.85%,1998年应该是6.1%,1999年是6.5%。改革从1997年开始,采用加速提高费率的方式,每年多提高一点,比如,1997年是5.8%,提高到6.0%,年年提高一点。提高到2003年的时候,达到了9.9%,再也不动了。如果要是不加速提,9.9%什么时候达到呢?要到2015年才能达到9.9%。加速提高缴费率就意味着每一年都多出了一点钱,拿这笔钱建立了一个养老金投资公司,由此获得投资回报,利滚利形成一个很大的资产池,用这个资产池的回报率抵消未来加拿大人多缴费的那个部分。

   也就是说,要是没有1997年的改革,看这个图,缴费率这个线就会一直往上走,到2015年超过9.9%,到2023年是14%,越来越高。1997年改革之后,当提高到2003年的9.9%时,变成了一个永久费率,形成一个平的横线,永远维持平衡,子孙后代缴纳的就是这个费率,当代人也是这个费率,等于当代人提前多缴了一些钱,把我后代的钱缴出来了,未来几代人都是9.9%。这个9.9%的费率能够持续到2100年,从1997年改革算起,他们精算了103年。现在,到2017年已经20年过去了,可以验证一下,验证结果是非常准确,像钟表一样,这就是精算的魅力。如果我们中国反对精算,那会很令人震惊的。

   这就是代际公平、代际团结最典型的一个案例。这个案例很有意思,大家愿意的话可以去找这本书看一看,可读性非常强,讲改革的历史,作者是名记者,书写的很好懂,可读性很强。在加拿大十个省之中,有的省同意,有的省不同意,他们就去路演,去说服,把各省财政厅的厅长找来开会说服他们。

  

   产权不清晰时道德风险高

   对于中国来讲,谈代际公平就太远了,目前不但根本顾不上,而且还吃了我们子孙后代的缴费资源。讲了这么多,回到问题的本原,什么叫公平?中国的制度实现公平了吗?从上述七八个方面关于公平的解析来看,可以肯定地说没有实现公平。如果没有实现,却要空喊坚持这个制度的再分配,实现这个制度的公平,那么,这里说的公平是什么呢?怎么操作呢?既没有改革路径,也没有改革方向,这么空喊,效果是什么?目标是为什么?这就是我们面对的所谓加强制度再分配,加强公平性,加强共济性,实际上是虚无缥渺的东西。如果任由现在的制度这样下去,其结果是可想而知的。就是说,这么空喊是好听不好用,不会用,不能用,我们调整待遇13年了,制度建立也都20几年了,一直在喊,但却就是这样走过来了,在上述七八个公平性方面几乎没有什么作为。所以,再这样无原则地喊下去,是没有任何意义的,相反,还加重了大锅饭的因素,不利于这个制度的财务可持续性。

   这个制度的症结是吃“大锅饭”非常厉害,“大锅饭”导致财务可持续性很差。科斯定理告诉我们产权不清晰的时候是最没有效率的,产权清晰以后就有效率了。比如污染,如果污染是有额度的,产权就非常清晰,大家不用晚上偷偷排污,可以在白天光明正大地排污,如果我想超额污染,可以向我的邻居买他的污染权,多污染多付费,于是就有了环境污染交易所。也就是半个世纪以前的科斯定理我们现在正在运用,产权明晰的时候效率确实会提高。

   在社保制度里面,所谓的产权就是指账户资产,如果产权明晰就愿意多缴多得,如果没有多缴多得,产权不明晰,会造成大家都不愿意多缴费。好比一个公共池塘,大家都想在里面捞鱼,鱼儿在水底下游来游去,不知道哪条鱼是你的,看不见,反正你多捞了就划算了,所以就有道德风险了。

  

三、当前社保制度财务可持续性的现状是什么?

  

   为什么该收上来的钱却收不上来

   现在我们来看看当前社保制度财务可持续性的现状。前些天我还发表文章说,我们应该收上来的钱中有1/3是没有收上来的,年年的账都是这样。以2013年的数据为例,2013年所有人加在一起的工资实际收入是9.64万亿,刨除个体工商户20%缴费等所有因素,收上来的钱也至少应该是2.7万亿。可是非常遗憾,那年仅收上来1.7万亿,少收了1/3的钱。几乎年年的数据都是这样。我又感兴趣北京怎么样,看了北京的数据以后发现情况是一样的。2013年北京的养老保险缴费收入1131亿,参保人数是1091万,人均缴费1万多一点,全市职工平均工资将近7万块钱。算下来之后会发现,现实中,北京参保人的实际缴费率仅为15%,根本不是28%。也就是少了将近13%这么多。

   这就是我们这个制度的现状。在目前44%的替代率水平条件下,现在收和支大约是相抵的,但是每年得补贴3、4千亿,今年估计将超过5000亿。因为虽然从全国范围来看收和支是相抵的,可是这里有广东和贵州,广东有结余,贵州是不够的,必须得财政补贴。这就是不合理的地方,相当于财政补贴的3、4千亿置换了广东等省份每年大量沉淀的钱。

   为什么大家不愿意按照自己的工资收入来缴费呢?大家都愿意降低费基,这是一个非常普遍的现象。好多省份其他四险是社平工资的60%,养老险有的地方是40%,降低了费基,然后降低费率,导致该收上来的钱收不上来。

由于统筹层次低,导致一方面有结余,一方面得往里进行财政转移支付。从1998年到2015年,全国养老基金累计结余3.(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:深圳创新发展研究院
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