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杨志云 毛寿龙:制度环境、激励约束与区域政府间合作——京津冀协同发展的个案追踪

更新时间:2017-05-23 21:51:58
作者: 杨志云   毛寿龙 (进入专栏)  

   京津冀协同发展有着长久的过去,却只有相对短暂的历史。从1986年提出环渤海区域合作市长联席会议,京津冀协同发展程度虽有所加深,但实质性进展非常缓慢和有限。2014年中央提出京津冀协同发展的国家战略,京津冀协同发展迈入快车道。

   从初始制度环境看,一方面,行政性分权、干部考核晋升的“垂直激励”、信息不对称等嵌入京津冀政府间合作过程,并深刻地影响地方政府和官员的行为选择。干部管理权下放、分税制和财政“分灶吃饭”、社会经济事务管理权下放等激发了地方发展经济的内生动力。地方政府致力于经济发展和政绩目标,追求本辖区的经济利益最大化,“理性选择”的结果是区域发展的无序甚至恶性竞争。京津冀缺乏利益兼容和利益整合的战略和政策,产生“行政区经济”和“蜂窝状”的区域经济结构。

   另一方面,权力结构的不对称性导致资源分配的不对称和合作动力降低,影响共识性观念的塑造。北京凭借其首都优势,对天津和河北产生强大的“虹吸效应”。结果,北京因过度集聚资源深受“大城市病”困扰。天津则因北京的总部经济和经济中心、金融中心地位被迫发展“错位”,重化工业比重较大、产业结构层次不高。河北则面临资本、人才和资源持续外流的挑战,进一步错位发展粗放式和重污染型的钢铁、水泥、玻璃等产业。同时,在河北产生“环京津贫困带”并形成一定程度的“依附性”省际关系,[28]即“北京要什么河北给什么,北京给什么河北要什么”。

   然而,不断增长的棘手问题与行政辖区分割之间的不匹配,使得京津冀之间相互依赖的程度和范围增大、互动的频率提高。北京非首都核心功能的疏解离不开京津冀协同;天津需要在区域协同发展中加快经济转型和产业升级;河北则需要京津的支持和辐射带动,特别是抓住北京功能疏解的契机实现快速发展。因此,京津冀协同发展不只是解决北京面临的矛盾和挑战,而是通过优化国家发展区域布局和空间结构,解决单一行政辖区无法实现的整合发展。

   中央的政治驱动和战略定位为京津冀三地政府提供了协同发展的强大驱动力和约束。2014年2月习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会,将京津冀协同发展提升为重大国家战略。2015年4月,中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》,意味着顶层设计基本完成。此外,三地还缔结大量的协议或承诺增强合作的约束。2014年以来京津冀三地围绕科技合作、污染防治、海关一体化、交通一体化等领域签署了数十个正式合作框架协议。三地的党政领导在不同场合以“表态”方式承诺和支持京津冀协同发展。

   国务院设立专门性和权威性的组织机构和协调机制,并从干部考核和收益共享制度构建方面优化了激励机制。首先,2014年8月国务院成立京津冀协同发展领导小组及其办公室,张高丽副总理担任领导小组组长。京津冀协同发展领导小组以高规格、权威性和强有力的组织机制打破既得利益格局。同时,设立京津冀协同发展专家咨询委员会,发挥决策咨询和智库的角色。其次,京津冀通过干部挂职对接协同发展,挂职干部的考核重点是疏解和对接。以京冀为例,两地组织部门共同制定了《关于围绕京津冀协同发展进一步推进京冀干部人才双向挂职的意见》,连续5年互派挂职干部,每批挂职1年、首期各派100名。此外,京津冀通过财政和税收分享制度激励协同发展。

   约束和激励机制包绕的是多层次的制度结构。在个体层次,京津冀领导者面对面互动的频率明显增加,有助于增进互信和共识。在治理层次,政府间合作本身具有民主性价值,如协商、透明、公平和法治等。共同的目标使关键性的利益相关者被充分激励在治理结构中,“退出”和“不忠”的策略主义行为被削弱。协商和共识基础上的京津冀功能定位从利益冲突逐步走向激励兼容。在制度层次,政府间合作协议从规则(rules)、规范(norms)和共享策略(shared strategy)层面提供了差异化的约束和责任机制。

   在制度环境、激励和约束机制及其多层次治理框架互动下,导出区域政府间合作的不同产出效果。合作成功的累积或者制度化结果营造有助于合作的制度环境,抑或失败经历则为后续合作增添更多的不确定性。京津冀协同发展自2014年正式启动以来,在产业、交通和生态等领域取得重大进展。例如,2016年上半年北京流向津冀技术合同1297项,成交额49.5亿元,较2015年同期翻了一番。这一系列成功经历有助于累积合作的制度化基础。

  

   五、结论与建议

   西方国家运用区域治理有上百年历史并历经多次区域主义运动,但其涉及的范围和规模,都与中国的区域相距甚远。因此,中国在学习西方理论经验时,更应关怀和回应自身的经验。

   中国的分权化改革凸显地方政府作为独立的财政利益主体,地方基于“块块”利益考量,区域性治理难以达成。因此,在全面深化改革的过程中,应按选择性激励目标调适政府和政府官员的考核指标,[29]以适度减轻政府对经济发展和市场过程的过度卷入,为发展型政府和地方保护主义“松绑”。

   在中国的体制结构中,非经济领域“北京仍然说了算”,[30]中央的强势介入和推动成为一种关键性的“扳机”机制。中央的区域性治理政策、政治性驱动和权威性的组织协调很大程度主导区域经济发展轨迹和政府间合作制度的设计。区域性治理政策到位后,合作的可持续性则取决于区域政府的相应能力和市场一体化的原动力。因此,外向型和内源型经济的良性结合是区域优势能否持续的关键。[31]

   区域政府间合作涉及复杂的体制和机制问题,短期内不宜追求治理体系的完备,相反,需要循序渐进和重点突破以实现“滚雪球”效应,积累成功的合作经验并优化后续合作的制度环境。如是,优先选择区域发展影响大、容易达成共识的领域,让各方感受到合作带来的实质性收益。后续则逐步向教育、医疗等公共服务难度较大的领域拓展。

   此外,需要补齐公众参与相关的制度“短板”,以增进知识和信息的对称性,扩大合作的社会基础。下一步可借鉴泛珠三角区域合作信息网的经验,将合作协议文本、合作进展等信息在互联网平台公开,接受公众监督。

  

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文章来源:国家行政学院学报
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