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何包钢 吴进进:社会矛盾与中国城市协商民主制度化的兴起

更新时间:2017-05-23 11:00:48
作者: 何包钢   吴进进  
新世纪以来,围绕着征地拆迁、环境污染、劳资纠纷等社会矛盾层出不穷,公众上访与群体性事件屡见不鲜,已经成为当前影响基层社会稳定的主要因素,各级政府维稳压力剧增。随着犯罪等公共安全事件和社会抗争事件的增多,政府的公共安全支出的规模也越来越大。此外,不断拉大的城乡收入差距强化了农民的相对剥夺感,土地征收中农民获得的土地补偿款远低于土地拍卖价,大量没有征求村民同意的土地出让行为是农村群体性事件产生的重要诱因(Wu and Heerink, 2016)。当地方政府面临公众威胁采取集体行动的压力时,可能更积极地回应公众诉求(Chen, Pan and Xu, 2016)。地方政府不得不采取听取民意的方式予以回应,通过公共协商来化解矛盾,降低社会风险。因此,城市的社会矛盾因素越多,城市政府越倾向于加强协商民主制度建设。

  

三、研究方法、变量、数据与方法


   (一)研究方法和变量的选择

   本文使用量化方法检验社会冲突与协商民主的关系。一种观点认为社会冲突对协商民主有影响是常识性结论,没有必要进行定量检验。本文认为即使看似合理的常识仍然需要科学的验证。何况常识并不一定准确,严密的验证可以破除似是而非的观点。没有深入的访谈或参与式观察,以及大样本量化检验这些科学的经验研究,就难以准确地探究社会冲突会引起地方政府怎样的回应。从常识的角度来看,地方政府在应对社会矛盾时同样可能使用其他维稳方式,而不必采用协商民主。因此社会冲突是否与听证制度有着直接的关系,是需要认真研究和实证分析的。

   本文使用听证文件指代听证制度化程度,但是可能存在政府只下文件,未必就付诸实践的问题,但是实际上听证实施的数量要超过一般的文件数。实际上,听证会类型十分多样,基层社区在决策和组织活动中召开了大量小型听证会,各职能部门在公共事务治理过程中也频繁使用听证制度。另外,行政处罚与行政复议听证可以由当事人申请举行,只要符合条件,相关机构都要组织召开,因此在城市政府这两类听证会变得十分常见,但是它们被媒体关注和报道的很少。然而,从有限的报道中我们也能见到端倪,如2012年昆明市就组织了3次行政处罚听证会,2011年石家庄市举行的行政复议听证会就多达9次。

   一些案例研究发现中央政府对实施听证或听证制度的建设起着决定性作用,因此认为社会矛盾发挥的作用较小。确实,在中央政府倡导协商民主后,地方政府加强听证制度建设,发文数量持续增加。但是,各地文件数量差异显著,东部地区城市的听证文件数量不论总数还是增速都明显高于中西部地区,表明地方政府在听证制度建设上有着很大的自主权和主动性。有一种观点认为不同城市间制定听证文件时相互模仿,因此怀疑听证文件的真实性。然而,我们的发现却清晰地表明不同城市的听证文件数量存在显著的地域差异。这一差异也较为符合我们的预期,东部城市经济发达,公民教育程度高,公共服务的供给与需求量大,公共事务也复杂多变,利益牵涉广泛,潜在的社会矛盾也更多,因此政府决策也更为依赖听证会。

   有种观点以浙江温岭为例强调民主恳谈会由富有见识的地方官员主导建立,似乎表明社会矛盾起的作用甚小。这种观点往往基于对一些个别案例的观察。然而,我们不能因为这些个别案例就得出一般性的因果关系和结论。本文则使用定量研究方法,通过统计分析,从大样本数据中探索社会冲突与听证制度之间的一般性规律和因果关系,因此本文的研究结论要比基于特定案例和偶然事件的观点更为可靠。更为重要的是,温岭干部们也承认,他们是在社会冲突的情况下,“不得不” 引进协商民主的。

   还有一种观点否定信访数测量中国社会矛盾程度的有效性:一是中国的信访数据可能存在虚报问题,地方政府倾向于通过少报信访数来维护社会稳定的形象;二是地方政府存在大量的截访现象,大量信访活动被人为地压制了。我们认为上述两种现象都可能存在,但是随着近几年来中国信访的逐步制度化,截访在一定程度上有所缓解,特别是非进京上访不是截访的主要对象。虚报信访数据问题并不突出。最重要的是,信访是当前本文所能获得的测量社会矛盾最恰当的变量。

  

   (二)因变量

   本文的因变量是城市协商民主制度的重要形式——行政听证制度。由于协商民主内涵丰富,实践形式广泛,很难获得统一的协商民主制度量化指标,只能选择一种合适的代理变量。本文选择中国最早也最常见的城市协商民主制度——听证制度作为代理变量,并且将城市政府每年制定的听证文件数作为听证制度化的指标。本文所谓的听证文件是指城市本级政府及其职能部门发布的含有听证要求与规定的所有行政法规、政府规章和部门规范性文件。只要这些法规规章和规范性文件在条文中对听证做了规定,就在不同程度上反映了听证制度化情况。把听证文件数作为听证制度化的指标可能弱化了 “制度化”的内涵,因为听证制度化的内涵还包括制定专门的听证程序和设置听证组织机构等方面。但是无论听证还是其他协商民主,政府部门发文要求实施听证都是听证制度化的起点和重要途径。尽管部分文件没有规定详细的听证程序,仅仅对本部门实施听证做了一般性要求,但也不能因此否定这些部门在听证制度化上做的初步努力。

   在各种类型的听证制度中,有两类数量较多,一类是社区事务听证,另一类是以行政处罚、行政复议以及法院案件听证为代表的行政执法与司法听证。首先,社区听证的发展趋势尤为显著。社区听证由社区组织与居民自发组织,规模小、形式简单,极少受到媒体关注,然而它对基层事务治理却发挥着不可替代的作用。在一些城市,社区听证已经成为社区事务决策制度化、民主化的重要方式。③其次,行政执法与司法听证制度在中国也已普遍建立起来。在中国,行政处罚与听证制度渊源极深,中国最早立法要求实施听证的是1996年施行的《行政处罚法》,随后才有1998年的《价格法》建立的价格听证制度,以及2000年的《立法法》建立的立法听证制度。《行政复议法》第二十二条允许复议机关可以就有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。2003年《山东省行政复议条例》第一次明文规定行政复议机构认为必要时,可以组织听证。随后,各省市都相继出台了行政复议听证规则或办法。司法听证的形式更为多样,如不起诉听证、再审听证、执行听证、缓刑听证、司法赔偿听证等。法院也逐渐认识到司法听证在提高司法公信力,减少因案件处理过程引发的社会纠纷的作用,司法听证也正逐步走向常态化与制度化。

   本文将36个城市本级政府及其部门2001年—2012年出台的听证文件数作为本文的因变量。36个城市包括4个省级直辖市、4个副省级计划单列市、28个省会城市,这36个城市是中国最主要的大中型城市,分布在东中西部三个经济区域,代表了中国城市的整体面貌。最重要的是,这些城市由于其核心和次核心的政治地位,相比省内其他城市,听证会及制定的听证文件的数量可能更为庞大,当然这些城市听证会与听证文件数量也存在较大差异,为本文的统计分析创造了条件。

   我们从“北大法宝”法律数据库中的“地方法规规章”库中搜索出36个城市2001年至2012年市级党政部门发布的年度听证文件。中国法律检索系统于1985年由北京大学法律系建立,是国内最早、最专业的法律法规数据库。本文先描述36个城市2001年到2012年间听证文件数量的变化趋势,借此探究中国听证制度的建立和发展状况(见图1)。④统计分析显示,从2001年到2012年间,36个城市政府共发布了4242个听证文件,听证文件数总体上呈现不断增长趋势,从2001年的140条增长到2007年的392条,再进一步增加到2012年的457条。对每个城市而言,听证文件数量的增速也很快,平均而言每个城市出台的听证文件数从2001年的3.9个,增长到最高时2010年的13.5个。十余年里中国城市政府发布的听证制度文件数量的增长体现了中国地方政府协商民主制度化的发展。

   本文以2012年为例比较城市与区域间听证文件的数量差异,把36个城市按照传统上的东中西三个区域进行分类,比较每个区域的城市从2001年到2012年制定的听证文件数量。可以发现三个区域之间存在显著的差异,表现出东部最多、西部次之、中部最少的格局。东部城市发布的听证文件数远远高于中西部城市,而且随着时间的推移这一差距趋于增大,在绝大多数年份里,西部城市的听证文件数量都明显高于中部城市。就增速而言,东部城市发布的听证文件数量增速较快,中西部则增速较低,特别是中部城市增长缓慢,12年间听证文件数始终徘徊在50个上下(见图2)。

   图3和图4分别展示了2001年到2012年发布的听证文件的主要类型和规范性听证文件制定主体的分布。我们发现中国36个主要城市本级政府文件主要有三种类型:地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件。在中国,地方性法规一般是由地方人大及其常委会制定,多贯以“条例”、“决定”的名称,而政府规章则主要以一级地方政府政府令的形式发布,名称也多贯以“办法”,而规范性文件主要由人民政府及其职能部门发布,标题则多贯以“通知”。在所有的听证文件中,只有10%和8%属于效力较高的地方性法规和政府规章,绝大多数(82%)的听证文件都只是政府红头文件,即部门规范性文件,这其中有近51%的文件是由市政府发布的,只有0.55%的听证规范性文件由人大制定,其他的则由各职能部门制定。这直观地表明,作为一项公共咨询和协商民主的主要形式,听证制度大多是部门规范性文件,处理实际事情。地方听证制度大多属于行政事务范围,法律效力并不是很高,还未进入立法与政治改革的议程中。

   就2012年的听证规范性文件来看,听证的内容大致可划分为10个领域(见图5),数量最多的是“三重一大”事项的决策听证,⑤数量占总数的21%。此外,与重大决策听证并驾齐驱的是行政执法听证。价格与收费听证、土地征收与拆迁补偿听证的比重仅次于重大决策和行政执法听证,它们分别占总量的12%和9%。行政执法与处罚、价格收费和土地拆迁三类听证文件数占总数的40%,这三个领域也是城市社会矛盾最为集中的领域,特别是行政执法和土地拆迁是官民冲突、社会纠纷和群体性事件的重要来源。城市政府显然认识到当前社会矛盾的焦点,重点在上述三个领域加强听证制度建设。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2017年第3期
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