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姜明安:论党内法规在依法治国中的作用

更新时间:2017-05-10 10:08:43
作者: 姜明安 (进入专栏)  
例如中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定,“畅通党员参与讨论党内事务的途径,拓宽党员表达意见渠道,营造党内民主讨论的政治氛围。健全党内重大决策评估和征求意见等制度。……推进党务公开,发展和用好党务公开新形式,使党员更好了解和参与党内事务”。这些成文规则就是 “参与民主”、“正当法律程序”、“公开透明”和“知情权”等原为不成文法律原则的转化和融入。

   依法治国的“法”既包括“既成法”,即已经成熟定型的法,如全国人大和全国人大常委会制定的法律,国务院制定的正式实施的行政法规,享有立法权的地方人大和地方人大常委会制定的正式实施的地方性法规等,也包括“正在生长的法”,[13]如改革过程中尚未成熟定型,先在一定地区、一定部门试行的探索性法规、规章或规范性文件。党内法规既有“既成法”,也有“正在生长的法”。相对于国家法律法规,党内法规中 “正在生长的法” 比重较大。如《中国共产党党组工作条例(试行)》 、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》等,都是“正在生长的法”。党内法规无论是“既成法”,还是“正在生长的法”,都可在依法治国中发挥相应的作用。

   依法治国的“法”与依法治国的“治”有着密切的联系。依法治国的“治”首先涉及“治”的主体,其次涉及“治”的对象。

   依法治国“治”的第一主体是人民群众。人民群众首先通过民主选举,产生各级人民代表机关,通过人民代表机关产生一府两院治理国家;人民群众同时通过组成各种社会共同体 –- 社会组织、团体、行业协会、基层自治组织等,直接或参与治理国家。人民代表机关及由人民代表机关产生的国家机关可以通过制定“国家法”治国,人民直接组织的社会共同体可以通过制定或自发形成“社会法”治国。

   作为国家执政党的中国共产党当然也是依法治国的“治”的主体。中国共产党是人民群众的先进分子和精英阶层,它接受先进科学理论的指导,代表最广大人民群众的意志和利益,在整个治国进程中担负领导责任。作为依法治国的领导者,它发挥领导作用的重要途径之一即是制定发布党内法规,通过党内法规规范党的执政行为实现依法治国。

   依法治国“治”的对象是“国”,即国家经济、政治、社会、文化和生态环境。既包括经济、政治、社会、文化和生态环境运作的体制、机制和制度,也包括经济、政治、社会、文化和生态环境运作的活动。在对所有这些对象、客体进行治理的过程中,党内法规可以发挥全方位的作用,特别是在对国家政治、社会的治理中,党内法规可以发挥特别重要的作用。就政治而言,执政党即是政治的核心环节,一个国家,把执政党治理好了,政治清明的问题至少解决了一半。就社会而言,执政党虽然具有一定的国家因素,但基本性质属于社会,所以社会治理当然包括执政党的治理。又由于中国共产党对整个社会所具有的领导地位,从严治党更构成了法治社会建设的基本保障。而从严治党没有完善的党内法规体系是不可想象的。


三、党内法规在依法治国中作用的领域

  

   党内法规作用于依法治国的领域主要有三:一是执政党自身领域。在这一领域,党内法规通过规范党组织和自己党员的行为,建设法治执政党,通过法治执政党领导依法治国,推进法治国家、法治政府和法治社会建设;二是执政党直接行使相关国家公权力的领域。在这一领域,党内法规通过规范执政党直接行使相关国家公权力 --党管干部、党管军队、党管意识形态等 -- 的行为,为执政党的这些执政行为直接提供“法”的依据,保证执政党依法执政;三是执政党领导国家的领域。在这一领域,党内法规为实现执政党领导国家的地位和作用,直接或以与政府联合发文的形式就国家经济、政治、社会、文化、生态环境等事务作出规定,推动国家相应事业的改革、创新和发展。

   (一)规范执政党的行为,建设法治执政党,通过法治执政党领导依法治国,推进法治国家和法治社会建设

   规范执政党自身的行为,建设法治执政党是党内法规推进依法治国最主要和最重要的作用。中国共产党是整个国家的领导,因此,要建设法治中国,首先必须将中国共产党建设成法治执政党。执政党如果不实行法治,整个国家的法治便无从谈起。

   在当下,推进执政党的法治建设,党内法规亟须完善执政党下面四个方面的制度:

   一是党内民主制度。党内民主的重点是决策民主、选人用人民主 和选举民主。为此,有必要抓紧制定《党内民主决策条例》、《党内选人用人条例》、《党内选举条例》。《党内民主决策条例》重点规范党中央和各级党委决策的民主程序,保证重大决策有党员或党员代表广泛参与、有对党内、党外专家意见广泛听取和咨询、最后由党的相应组织(中央委员会、政治局或政治局常委会,地方党委全委会或常委会、党组等)集体讨论决定,而不是由个人拍板决定,[14]以确保决策的民主性、科学性和防止恣意、任性决策可能给党和国家造成的重大损失。《党内选人用人条例》重点规范党内干部选拔任用的民主程序,保证党组织各级各类干部的选拔任用都听取广大党员和党外群众的意见,都经过党的组织部门的全面和公正考察,都经过相应党委全委会或常委会集体审议决定,防止“一把手”等个别领导干部私自决定干部的选拔任用和由此导致的买官卖官。《党内选举条例》重点规范党内选举的民主程序,包括协商产生候选人、选举人对候选人基本情况、基本观点和主张的了解、以及适当扩大差额选举的程序和制度,以保证党内选举真正体现选举人的意志,保证选举的真实性,防止侵犯党员选举权和被选举权的现象,防止拉票贿选的现象。[15]

   二是党务公开制度。党务公开包括党务的静态公开和动态公开。党务静态公开主要指党务的信息公开,包括党的组织、机构、职能、党的领导干部的分工、权限与责任、党的工作制度、活动程序、党内法规和其他规范性文件等信息的公开;党务动态公开主要指党的会议、党的活动的公开,包括各级党的代表大会、党的中央全会、各级党委全委会或常委会,除需要特别保密的外,可向一定范围的党员乃至公众开放,党员、党员代表或社会公众可申请旁听,并允许媒体记者采访报道。为此,有必要制定《党务公开条例》,明确规定党务公开的原则、范围、方式、程序以及相应的监督和责任。

   三是党的领导干部家庭财产等个人有关事项的申报、核查和公示制度。这一制度包括三个环节:第一环节是申报,这一环节的成效取决于第二和第三环节:核查和公示。没有核查,申报的真实性就难于保障。对于一个有着几千万党员,几十万领导干部的大党来说,全面核查的工作量也许太大,可以通过两个办法取代:一是进行一定比例(如20%)的抽查;二是进行互联网经常性监控。将纪检、组织部门的电脑与银行、不动产登记机构、证券交易所等机构的电脑联网,随时掌握领导干部及其家人的财产信息,为核查提供准确的数据基础。第三环节的公示尤其重要。只有公示,对腐败才能起到最大的震慑作用。当然,在目前的条件下,全部公示所有领导干部家庭财产等个人有关事项可能存在一定风险,不一定适当。可以考虑先从下面三部分人开始:一是经核查,发现个人申报的情况有较大虚假成分的;二是拟晋升职务的;三是已任省部级以上高层职务的。领导干部家庭财产等个人有关事项的申报、核查和公示制度对于建设廉洁执政党和法治执政党特别重要,甚至是必不可少的。对此有必要制定专门的党内法规加以规范。

   四是党内监督制度。对于党内监督,十八届六中全会通过的《党内监督条例》规定了多项已在党内先后实施,并取得了较好成效的制度。如层级监督制度、职能监督制度、纪检监督制度、民主生活会制度、检举揭发制度、纪检派驻制度、巡视制度等。但仅有这些制度还不够,还需要建立常态化的工作报告审议制度、质询制度、罢免制度等。笔者曾经在多个场合提出在现在五年召开一次的党的代表大会之外另设立一年一次的党的代表会议制度。[16]党的代表会议规模小于党的代表大会。依便利原则,可以由各级人大代表中的共产党员组成。召开时间可在每年“两会”后。在党的代表会议上,党委和党委主要工作部门(组织部、纪委)应向党的代表会议报告工作,代表会议的代表对之进行审议。代表在审议过程中可以对党委和党委主要工作部门的工作提出批评和质询,党委和党委主要工作部门的负责人应对批评和质询予以答复。党代表对答复不满意,可以对相应负责人启动罢免程序,由代表会议相对多数代表或三分之二以上多数代表通过罢免决定,报上级党委备案。只有建立这样常态化的监督制度,党廉洁执政和依法执政才有严格的保障。为此,有必要制定相应的党内法规予以规范。

   (二)规范执政党直接行使相关国家公权力 -- 党管干部、党管意识形态、党管军队等 -- 行为,为执政党的这些执政行为直接提供“法”的依据,保证执政党依法执政

   中国共产党是不同于西方国家政党的执政党,直接行使相关的国家公权力,如党管干部、党管军队、党管意识形态等。依法治国要求执政党依法行使这些国家公权力,“依法”首先是依国法,如党管干部要依《公务员法》等法律法规, 党管军队要依《国防法》等法律法规,党管意识形态要依有关新闻、出版、网络、宗教信仰等方面的法律法规。“依法”其次是依党规,要通过党内法规具体规范党行使这些公权力的行为,并通过党内法规对直接行使这些公权力的党员公务员和非党员公务员提出要求。

   例如,前文提到的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》即明确规定其适用范围包括党政机关所有领导成员。不论这些领导成员是中共党员,还是非中共党员。只要其具有该《暂行规定》规定的失职、渎职或决策失误等情形,均依 《暂行规定》规定的范围、方式和程序问责。又如,《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》即不仅适用于党的领导干部,而且也适用于国家机关的领导干部。《八项规定》的内容包括改进调查研究、精简会议活动、改进文风、规范出访活动,控制随行人员,不安排迎送、改进警卫工作,减少交通管制,领导干部出行一般不封路,不清场闭馆、改进新闻报道,严格文稿发表,不发贺信、贺电,不题词、题字、严格控制住房、车辆配备等,这些规范、规则党内党外干部均一体适用。

   (三)为实现执政党领导国家的地位和作用,直接对一定国家事务作出规定,或以与政府联合发文的形式就一定国家事务作出规定,推动国家相应事业的改革、创新和发展

   中国共产党对整个国家事务实施领导,但这种领导不是恣意和任性的,它既要严格遵循国法,在宪法和法律范围内活动,又要通过党内法规对各项领导行为实行规范,通过党内法规实现其领导地位和作用。如《中国共产党党组工作条例》规定,党组设立于中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织的领导机关。党组在所设立的机关、团体、组织中发挥领导核心作用。同时,党组在发挥领导核心作用时要与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一,把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定。[17]

在规范党领导国家,推动依法治国的领导行为领域,中共中央单独发布的,或者中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的具有准党内法规性质的决定、纲要、指导意见等有着重要的地位和作用,例如,2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等的作用是全方位的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校学报》2017年第2期
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