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吴家麟:宪法至上是建设法治国家之关键

更新时间:2017-05-08 00:09:14
作者: 吴家麟  
更谈不上“法律至上”了。

   3.商品经济发展慢,计划经济时间长。1953年开始,我国的经济建设驶入了计划经济的轨道,在当时计划就是法律,那就没有多少必要搞经济立法了。那时候,人们关注的中心是完成计划或提前超额完成计划,至于把计划纳入法制轨道的任务,就被束之高阁了。可见,虽然计划并不排斥法律,但过分强调计划的作用后果只能是削弱和降低法律的作用。我国从1953年起实行了40年的计划经济,而计划法却始终都没见出台,这正是忽视把国民经济计划纳入法制轨道的明证。商品经济发展迟缓,计划经济时间漫长,不能不对法律的权威性产生负面影响。

   市场经济是法治经济。这表现在:第一,与计划经济是行政命令型的经济不同,市场经济则是自由竞争型的经济,自由竞争需要竞争规则,正如体育竞赛需要竞赛规则一样,市场的自由竞争也需要市场竞争的规则,不然市场的秩序非乱不可。第二,与计划经济不同,市场经济

   与民主、自由、平等、契约等制度和观念有着不可分割的联系,因为市场经济要求独立自主的市场主体,自由平等的市场竞争,市场主体间的关系应以契约形式出现,这决定了市场经济需要法治,需要以民主为前提,需要在排斥个人专断的基础上确立法律至上地位的法治。人治与法治的关系迟迟未能理顺,法律至上原则迟迟未能确立,正是我国经济体制迟迟未能从计划经济向市场经济转轨的重要原因之一。

   4.战争环境下形成的“重政策轻法律”传统没有及时转变。过去在革命战争时期,我们党和人民推翻“三座大山”,斗争的重要方式是军事斗争和群众斗争。那时候,我们主要是根据党的政策办事,根据地的政权也有一些法律,但数量很有限,内容也很简单,只能起辅助作用,因为法律所能调整的主要是较为稳定的社会关系,而革命根据地条件艰苦,处境险峻,得失频仍,时常易手,立法很不容易,执法更为困难。因此,那时“重政策、轻法律”是很自然的,也只好如此。推翻了国民党反动政权之后,情况大不相同了。有了全国性的政权,本应该从依靠政策办事,逐步过渡至不仅仅依靠政策、还要建立和健全法制,依法办事,以适应胜利后新形势的需要。可是,我们建国后长时间内没有这个认识,总觉得有党的领导,有政策方针就可以了,法制迟搞一些不碍事,结果贻误了大事,导致了灾难性的后果。还是林彪、“四人帮”那些丑类从反面教育了我们,使我们恍然大悟:原来社会主义法制是非搞不可的!有了这个认识,我们党,我们国家才得以转危为安,这是不幸中的大幸。

   5.当前社会上蔓延滋长的歪风,恶化了执法环境。执行宪法和法律,需要良好、优化的社会大环境,可惜近半个世纪以来,我国的执法环境一直不佳,甚至十分严峻。在“文化大革命”结束以前,对执法起冲击作用的主要是那无休无止的政治运动,“运动一来,法律靠边”,这已经成为带规律性的现象,毫无例外。十一届三中全会以后,不再搞运动了,执法环境本望有根本性的好转,可惜事实并非如此。由于我们对市场经济的弱点和缺陷注意得不够,防范得不力,由于对精神文明建设抓得不紧,社会上一股股歪风在滋生,在蔓延,导致了社会风气的恶化。有些执法的人把法律、纪律、道德、良心全都抛诸脑后,一切以捞取物质财富、追求豪华享受为唯一标准,心目中哪会有宪法和法律的地位?

   近年来,在政法战线上,权力、金钱和人情对执法队伍轮番冲击,“一只只沾满钱臭的手,伸向法官、检察官、警官,极力推行法的商品化,执法机关的市场化。那双看不见的手在使劲地拉他们,现代化的声色犬马极力诱惑他们,一些法官、检察官、警官,变成了一身腐气,两袖污泥”。执法犯法现象的频繁出现和急剧蔓延,使部分执法者从维宪护法逐步向违宪犯法的方向逆转。执法犯法这一腐败现象在蔓延滋长。司法腐败是最严重的腐败,因此,坚决反对政法部门的腐败现象,已成为当前政法战线最为突出和紧迫的任务。

  

四、为保证宪法具有最大的权威应采取的对策和措施

  

   执法环境恶化的原因很多,有历史方面的,有现实方面的,有政治方面的,有经济方面的,也有文化和法律方面的。因此,采取单项措施解决不了根本的、深层次的问题,必须“破立结合,标本兼治,综合治理,多管齐下”。为了逐步解决法律至上难,特别是宪法至上难的问题,需要采取以下几个方面的对策和措施:

   第一,积极稳妥地推进政治体制改革。

   中国当前所需要的改革,不应该只是单项的,单科独进型的改革,而必须是包括经济、政治、军事、科技等方面的全方位的整体性的改革,因为改革需要配套进行,而不能孤立进行。

   在多种改革之中,经济体制改革自应居首要地位,因为实现国家现代化,发展生产力的任务,只能通过经济体制改革来完成。经济体制改革又离不开政治体制改革,需要政治体制改革的配合。邓小平同志说过“不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现”。

   对政治体制改革的态度一要积极,二要稳妥。这是因为,目前已经存在政治体制改革不适应经济体制改革的要求这一情况,如果不搞政治体制改革,经济体制改革难于贯彻;而政治体制改革所涉及到的又不仅是一般性问题,而是至关重要的政治权力配置问题。中国情况复杂,困难很多,在触及许多人利益的问题上,不可冒然行事,需要审慎从事,否则可能影响到政治和社会的稳定。十五大报告确定了“当前和今后一段时间”内政治体制改革的五项主要任务。这说明我国的政治体制改革是分阶段进行的,既有能够解决改革发展需要、又不超过社会可以承受程度的近期任务,又有解决深层次矛盾和高难度问题的远期目标。

   小平同志明确指出,我国“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系”。能否树立起宪法的最高权威,能否使宪法至上的原则得到实现,这是衡量法治和人治的关系是否已经处理好的首要标准,而这个问题只能通过推进政治体制改革的途径来解决。因为宪法至上原则的实现必须以理顺党政关系为前提,而解决党政关系这一深层次的问题又依赖政治体制改革远期目标的实现。可见,推进政治体制改革,处理好党政关系以及法治和人治的关系,这三者是存在着辩证的统一关系的。

   第二,宪法自身要进一步完善。

   我国现行宪法是一部很好的宪法,这是公认的事实,但这并不意味着这部宪法已经尽善尽美、完美无缺了,还应该随着形势的发展进一步加以完善。为此要逐步解决好以下几个问题:一是宪法修改问题。宪法不能朝令夕改,如果频繁修改,就无法保持宪法应有的稳定性和连续性,从而损害了宪法的权威性。但是,宪法的稳定性与宪法的权威性不一样,后者是绝对的,而前者则只能是相对的。古代法家人物主张法要因时而变,是很有见地的。宪法的绝对权威性与相对稳定性相结合,稳定性与变动性的统一,是对宪法修改问题应采取的基本态度。频繁修改不对,当改不改也不好。今后不宜动辄大改,但必要的修改还得要。二是宪法配套问题。江泽民同志曾经指出“必须在积累实践经验的基础上,搞出实施各种基本法律和法规所需要的具体条例来,没有这种条例,基本法律和法规的贯彻落实就会遇到许多的困难。”基本法律需要配套,宪法更需要配套,因为宪法是国家的根本大法,原则性的规定比较多,如果没有相应的法律与之配套,那执行起来就很困难。现行宪法中有“依照法律规定”的条款达43个之多,其目的就在于要求制定配套法律以提高宪法的可操作性。十多年来,与宪法相配套的法律相继出台,但还不完全,如新闻出版、计划生育等等方面的配套法律仍有待制定,这些方面的立法工作应该加强。三是宪法监督问题。江泽民同志所作的党的十五大报告把加强权力的监督问题放在十分重要的地位上,指出“要深化改革,完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制”,还强调必须“加强对宪法和法律实施的监督,维护国家法制统一”。在宪法实施方面,现行

   宪法作了比1954年宪法更为周密的规定,如把“修改宪法”和“监督宪法的实施”的职能授予全国人大,把“解释宪法”和“监督宪法的实施”的职能授予全国人大常委会,在上级机关对下级机关实行领导监督的职权中,增加了纠正法律、法规违宪的内容。但是,我国没有专设宪法监督机构,监督宪法实施的工作由全国人大及其常委会承担,全国人大一年只开一次会,全国人大常委会两个月开一次会,很难具体行使监督宪法实施的职权。多年来我国法学界要求设立宪法监督委员会之类专设机构的呼声不断,现在该是把这个问题提到议事日程上来的时候了。

   第三,坚持和改善党的领导,逐步理顺党政关系。

   “法之不行,自上犯之”,这是符合历史和现实的经验之谈。宪法更是如此,因为一般平民百姓是没有违宪的可能的。有的人既违了法,又违了宪,那一概按违法处置。美国二百年来有大量的违宪案例,尽是诉政府、诉国家、诉总统、诉部门及官员的,从没有诉一般公民的,一般公民是当不了违宪案件的被告的。由此可见,宪法的最高权威的维护,关键在于最高决策者。

   由于历史等诸方面的原因,从建立革命根据地开始,就存在了党政关系理不顺的问题,毛泽东同志在《井冈山的斗争》一文中,就批评了“以党代政,党政不分”的现象;邓小平同志在抗日战争时期,也反对过“以党治国”的观念。由于当时处于艰难复杂的战争环境,需要加强党的统一集中的领导,党政关系理不顺的问题一直得不到解决。80年代,邓小平同志提出了坚持和改善党的领导的正确方针,但要具体落实,很不容易,更不是短期内能解决得了的。邓小平同志认为:“党管政府怎么管法,也需要总结经验。党政分开,从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导,问题是党善于不善于领导。党要善于领导,不能干预太多,应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导,干预太多,搞不好倒会削弱党的领导”。这是理顺党政关系的指导思想。十五大报告中虽然没有专门提出这个问题,但中央提出的政治体制改革五项任务中,都涉及到这个问题。当然,要彻底解决党政关系问题,要在“当前和今后一段时间”之后。到那时,宪法至上原则才有彻底实现的可能。

   第四,依法治国,厉行法治,逐步理顺党法关系。

   党法关系是从属于党政关系的,是党政关系的一个方面。党政关系理顺了,党法关系这个问题也就迎刃而解了,因为“党政关系”这个政,不仅仅指政府和行政部门,而是包括整个政权机关在内的,是包括国家权力机关和司法机关的。邓小平同志强调:“纠正不正之风,打击犯罪活动中属于法律范围的问题,要用法制来解决,由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题,法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多,不利于在全体人民中树立法制观念”。江泽民同志也谈过党法关系问题,他曾对外国记者明确表示:“我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题。我想我们一定遵循法治的方针。”

   十五大报告把“依法治国”确定为我们的治国方略,江泽民总书记对“依法治国”的内涵作了全面的阐释,指出它的基本精神就在于“把坚持党的领导,发扬人民民主和严格依法办事统一起来”。这告诉我们,任何把坚持党的领导与严格依法办事割裂开来,对立起来的观点和行为都是和党的“依法治国”的方针背道而驰的。大力宣传“依法治国”的内涵和基本精神,使之成为全党上下和全国人民的共识,并付之贯彻实施,就可以为理顺党法关系打下坚实的思想基础。

   第五,要把民主法制实践和民主法制教育结合起来。

   江泽民同志指出:“有了比较健全和完善的法律和制度,如果人们的法律意识和法律观念淡薄,思想政治素质低,再好的法律也会因为得不到遵守而不起作用,就会形同虚设。”21因此,要加强普法教育,不断地提高干部和群众的遵守法律、依法办事的素质和自觉性。我们在普法教育中,要把领导干部的民主法制教育列为第一重点,因为只有干部掌握了法律,增强了法律意识,才能提高运用法律手段管理经济和社会事务的本领,才能带动群众学法用法,把表现人民意志的法律交给广大人民。

   在上一次党代会即党的十四大上,江泽民同志就提出过:“要把民主法制实践和民主法制教育结合起来,不断增强广大干部群众的民主意识和法制观念。”13五年来我国基层民主建设实践证明,对基层群众进行民主法制教育,是很有必要的,是有积极意义的,但单靠正面教育是远远不够的,必须把对群众民主法制教育和群众自身的法制实践结合起来,才能收到良好的效果。“民智未开”是中国国情之一,这是公认的事实,是中国民主化的一个障碍,有人为此扼腕叹息,消极悲观,有人则主张要通过民主教育,开启民智,然后再实行民主。这种认识和估计,未免过于消极了。新中国诞生快半个世纪了,民主教育也进行多年了,而中国的选举制度的民主程度仍然不高,前进的步伐实在太慢了。原因何在呢?最近报刊上登载了一批关于农村村委会选举的新闻报道,这些报道给了人们启发和鼓舞。在民主选举中,基层群众的积极性被调动起来了,多年来被视为忌讳的“竞选”禁区,也开始被突破。活生生的事实告诉我们,只有把民主法制的宣传教育和实践活动结合起来,民智才能从“未开”发展到“大开”,学习游泳必须下水嘛!十五大把“扩大基层民主”看成是“社会主义民主最广泛的实践”,并提出“健全民主选举制度”、“对干部实行民主监督”、坚持和完善“民主管理制度”等有力措施,使“扩大基层民主”的任务能真正落到实处。这对挖掉根深蒂固的人治的根子,提高宪法和法律的极大权威是大有好处的。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法商研究》1998年第3期
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