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龙登高:百年中国土地制度变革及其启示

更新时间:2017-04-28 11:17:00
作者: 龙登高 (进入专栏)  
办公室或者工厂并不是自己的,并没有所有权,只有使用权,但是工厂和企业是不是属于他的呢?是的,所以他是企业主。尽管对办公室或者工厂土地和厂房没有所有权,但工厂和企业是他的,他是老板,就可以获得企业家的报酬,就有剩余控制权和剩余索取权,获得工资之外的收入。过去的佃农从市场上租佃土地过来,建立家庭农场,就变成了农业企业家。一般来说,50%的地租是按生产一季作物产量来算的,农民辛勤劳动,第一季交租,第二季通常就不需要交了,在南方还能种第三季;在农田里面养殖稻花鱼,鲜美的稻花鱼不需要给地主。还能在田埂上种蔬菜,这些都是在契约之外的收入,就叫剩余索取权。因为拥有了契约规定之外的收入,所以佃农的收入和雇工的收入有着天壤之别。包产到户之后,农民的积极性不仅体现在自己耕种土地上,而且体现在建立自己的家庭农场、获得企业家报酬和剩余索取权、风险收入。这就是20世纪80年代农业突飞猛进、恢复性增长的制度基础。这一点似乎没有人揭示过。

  

   4.当前的土地制度改革

   从包产到户到现在又有三十多年,又出现了新的问题,进入第四个阶段,就是当前的土地制度改革。各地基层都在进行探索,也有很多的实践,在此不做专门论述。根本的两条经验或改革取向是,明确土地产权,通过市场交易推进土地流转。特别应该指出的是,在当前的改革中,面临着许多新的问题和很多的忧虑、顾虑、担心,特别是人们对土地市场化的风险有很多不理解和担心。这其中的重要原因就是历史认识误区。

  

二、历史经验与认识误区:探索成本与试错代价

  

   1.农民土地产权的多重权益

   回顾历史可以看到,土地的使用权对农民来说是很重要的。因为有土地可以耕种,而且可以建立自己的家庭农场,但同样重要的是,农民还应该拥有财产权。过去普遍的看法是,农民有地可耕就可以了,有使用权就可以了,还要什么所有权呢?所有权没必要给农民。下面我们来看看所有权对农民意味着什么。

   所有权对农民来说是多重的权利:第一是土地耕作权,有地可耕了,这是最基础的;第二是土地增值权,因为土地可以增值,对土地进行投入,能够获取未来的收益,如果没有未来收益的保障,农民肯定不愿意对土地投入。对土地的投入包括水利设施建设、施肥等带来的土地收益,也包括其他基础设施建设使得土地增值,未来可以获得收益;第三,在历史上,尤其是在新中国成立前,农民都有融通需求。如果农民进城或迁移,需要一笔钱,可以把土地卖掉;如果舍不得卖可以抵押出去或者典当出去,获得一笔现金。对于农民来说,要进城打工或者进城经商,将土地卖掉或者典当出去或者抵押、出租,把未来的收益变现,有了现金可以支配,就可以进城去发展。现在很多农民工进城条件很艰苦,只能够住在棚房,如果能把土地未来收益变现,就有更好的条件进城打工或者说更快地变成市民。现在推进农地还权赋能,将可以满足农民获得融通的需求。最后,拥有土地产权,随之将会具有权益意识纳税人的意识、有主人翁的意识,农民的政治权益及相关诉求也是不一样的。

   市民和农民的主要财产差别是什么呢?很多市民都是百万富翁,因为有房子,拿产权证出去,到银行可以抵押或者置换,把未来收益变现,都成为百万富翁,甚至千万富翁。农民的土地能不能这样?农民的土地不能拿到银行抵押,因为农民只有使用权,土地是村镇集体有所有的,但集体也不可以拿这块土地抵押贷款。这就使得广大农村土地失去资产或财产的功能,既不属于农民也不属于集体,这恰恰是刚刚开始出现的土地改革试点的一个内容——允许农民抵押土地进行贷款。允许集体的土地流转和抵押贷款,一旦这样就变成了财产,尽管农民的土地可能不会那么贵,有些地方的价格会高一些,有些地方会低一点。

   这种融通需求就是跨期调剂。跨期调剂就是在人生不同阶段资金和资源的配置和调剂,譬如在校学生可以说没有钱,但未来人力资本丰厚,工作几年之后会有很多钱的,把未来的钱拿到现在来使用就是跨期调剂。20世纪80年代,学生很穷,饭都吃不饱,如果每个月多增加5块钱就不一样,多买些书读学识更渊博,二三十年后愿意十倍、一百倍偿还。这意味着现在和20世纪80年代将其能力、资金、资源进行跨期调剂,这就是融通,通过金融工具就可以实现。现在的土地制度改革使农民土地产权证得到确权,使得它具有财产功能,能够满足农民的融通需求,使农民在人生不同阶段能够进行资金调剂和配置,个人的自主能力就会增强。对土地未来的预期增强了,对土地的投入就会增加;也可以通过交易将未来收入变现到当前使用,从而增强对土地的投入。现在农村没人愿意投入对基础设施与水利工程设施的建设,因为没有未来预期的保障,因为土地缺乏明确的土地产权。过去的地主为了使土地增值,愿意不遗余力地为土地进行投入。现在很多地方政府因为有赖于土地财政,也愿意治理污水,原来的臭水沟都整治成为青山绿水,愿意修地铁,为什么呢?就是因为污水治理好了,交通方便了,土地价值就上涨了,地方政府招标挂牌,交易出去,政府收益马上就提高了,也就意味着把未来的收益变现了,所以政府具有很强的激励。

   清代刑科题本中江西有一个感性的案例。一个80岁的独居老人,如何处理土地是最理性的呢?把土地出租,每年收取地租,有未来的收益;或者把土地抵押出去获得一笔财产;或者把土地卖掉获得全部的现金。如果把土地出租,老人拄着拐杖去收地租很不方便,还可能碰到彪悍的佃农还抗租。选择直接卖掉变现,如果政府不准老人卖地,就不能这么做,现在有的老人在城中心有一处公寓几百万,想卖掉,但是不可以,为什么呢?因为卖掉房子就要迁户口,户口迁到哪儿呢?没地方可迁。迁到居委会变成集体户口?要么再到郊区买一个房子,把户口迁到那里?但那里对老人来说又很复杂,所以中国进行制度变革的时候,有很多配套的东西需要制定,土地是这样,房子也是这样。

  

   2.平均地权无以维系,不可持续

   反思的第二个方面,就是平均地权是美好的理想,如何才能不被改变呢?第一次平均地权,因为是所有权,所以可以自由卖掉、租佃、典当、抵押,平均状态很快被改变了。第二次在集体产权之下,使用权平均分配,这就是包产到户之后所带来的情况。有没有可能让使用权的平均状态一直得以保持呢?实际上这也是难以维系的。所以改革只剩下现在一条路,就是市场化的改革。

   土地和劳动力资本的结合,促进资源配置,提高经济效益。在包产到户之后,平均分配使用权的土地,到5年之后又改变了,因为人口数量及家庭人口结构等变量,有的人离开农村,新增的人口又产生了,所以定期均分才能保证平均状态。定期均分要怎样分呢?土地有远有近,有肥有瘦,价格有高有低,所以定期均分就要肥瘦搭配、远近搭配。家庭承包的土地变得分散,变成零碎。在湖南安化,我们调研的向家4口人,6亩土地,分在8处地方,耕种很不方便,成本高而效率低,干脆就放弃耕种,交给别人去种,这就是耕地零碎化及其产生的问题。需要通过土地流转来解决。此外,家庭劳动力也处于动态之中,由于人口年龄的变动,家庭劳力结构改变。清代有一个案例,有一家生了4个儿子,孩子都很小的时候,没有生产能力,没有耕作能力。但到十几年之后,4个儿子都长成了彪形大汉,需要更多的土地耕种,此时就需要购买土地,租佃土地,典当土地,使得4个儿子的劳动都能释放。这就是通过地权交易市场进行土地流转。

   土地定期均分会造成这样的问题。另一种情况就是保持30年不变,这样的状况会避免零碎化的现象,但也伴生出其他问题。我们调查了林地30年不变的情况。村里两户人家,最初都是人均5亩林地,向家原来有6口人,20年之后只有3口人,变成了人均10亩。姚家原来4口人,人均5亩的时候共有20亩地,20年之后姚家人口增加到10个,人均只剩下2亩地。一个家庭人均10亩,一个家庭人均2亩,平均分配就又被打破了。因为不存在静止的状态,各种变量随时在改变。

   无论定期重分还是30年不变,都会遇到改变平均状态,不久转为不公平、不平等的新状态。事实上,现在许多的地方实行增人不增地、减人不减地,那就意味着生了孩子,孩子没有土地;女性嫁到一户人家没有土地,或娶一个儿媳妇没有土地;人去世了,土地份额还有,他可以传给他的儿子。造成什么样的事实呢?一是不公平、不平等。二是事实上的土地私有,因为增加的人口没有地,减少的人口仍然还有地,这不是土地家庭私有吗?所以需要土地流转。三是强化了重男轻女的传统思想,因为嫁人没有土地。

   实际远远不止这些,还有其他的变量。比如前述种田与经营能力的差异,平均分配实际上效率低,也不公平。又比如人口流动与迁移。这些年非常突出的情况就是农民工。中国农村人口流动越来越频繁,一方面每年约1 500万农民进入城市变成市民,他们有的不想当农民,有的要做生意,有的去求学,不应该被土地束缚。很多人担心农民没有土地怎么办?从大趋势来说,让农民变成市民,减少农民数量是不可逆转的城市化趋势。每个人的偏好都是不一样的,每个人的选择也是不一样的,要想进行统一的安排,不让农民自由选择,就是缘木求鱼。这一点过去认识不清。在第一次《宪法》讨论当中,讨论迁徙自由的时候,高层有人就认为农民就是农民,好好种地,不需要迁徙自由。不同历史阶段认识是不一样的。

  

   3.土地流转唯有依托地权市场

   平均地权,或者说劳动力与土地相结合,多种“试验”与探索付出了高昂的成本。从生产要素的配置来看现在的改革只有通过市场在流动与组合中才能实现。

   第一,土地流转与耕者有其田。愿意耕种的农民有土地,不愿意耕种的农民就应该变成市民。如何保持耕者有其田?让农民更加富有,具有更多的财产,最便捷的方法是什么呢?假设村里有100个人,人均不到1亩地,让农民增加土地有什么样的办法呢?减少农民数量是最现实的办法,如果100个人减少到20个人,人均土地就由1亩增加到5亩,这恰恰是社会发展的趋势,那就是城市化,让农民变为市民,这是不以人的意志为转移的、不可逆的趋势。通过土地流转获得土地耕种,也是“耕者有其田”的一个含义。在历史上我们看到,为什么中国社会能够长期稳定呢?尽管很多农民没有土地或者仅有较少的土地,但可以通过市场租佃土地建立自己的家庭经营,使其变成某种意义上的农业企业家,就有了财产,就变成了农业中产阶级。

   第二,市场化基础上的农民自由选择。每个农民有不同的偏好、不同的需求,怎么可能做出让所有农民都满意的选择呢?只有让农民自己去选择,通过市场来实现,利用土地流转促进土地与劳动力等生产要素的结合才能实现,而不是政府强制性地实现。这就是说,市场才是决定性的资源配置工具。

第三,认识误区。土地私有产权是万恶之源,造成近代中国的落后挨打,这一传统成见有其历史原因,但经不起检验。这不能解释实行土地私有产权制度的欧美国家,为什么能够实现经济可持续发展。如果中国土地私有制导致中国的经济落后,怎么解释在这一制度之下中国传统经济在18世纪之前长期领先于世界呢?17、18世纪中国以占世界7%~8%的耕地,养活了全世界1/4的人口,高峰时甚至于接近1/3。这在短缺经济时代是一大奇迹,能够养活这么多人口需要相应的土地产出。从世界范围内衡量当时的中国,其经济还是不错的,曾长期领先世界。土地私有产权是当时的中国以有限的土地养活这么多人口的制度基础。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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