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姜明安:国家监察法立法的若干问题探讨

更新时间:2017-04-24 12:08:33
作者: 姜明安 (进入专栏)  
这意味着,国家监察机关与司法机关在法律监督上既有区别,也有联系。首先, 国家监察机关在性质上不是司法机关,它不能行使国家检察机关的公诉权,更不能行使国家审判机关的审判权。对涉嫌职务犯罪的案件,它必须移送人民检察院依法提起公诉,由人民法院审理和依法作出判决;其次,国家监察机关可以行使公安机关和检察机关行使的某些刑事强制措施权和刑事侦查权,如讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等。对于国家监察机关与司法机关的关系,对于二者的联系与区别,《决定》确定的当然只是大致的轮廓,国家监察法立法必须对之明晰化。例如,调查权与侦查权究竟有何区别,留置与刑事拘留究竟有何区别,国家监察机关是否有权逮捕职务犯罪嫌疑人,如赋予其逮捕权,[13]是否应经人民检察院批准,等等,这些都需要国家监察法予以明确。

   (五)国家监察机关内部的纵向与横向关系

   国家监察机关的内部关系也是国家监察法应予调整和规范的一项重要关系。内部关系包括纵向关系与横向关系。关于国家监察机关内部的纵向关系,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》规定,“监察委员会对(本级人民代表大会及其常务委员会和)上一级监察委员会负责,并接受监督”。这一规定既不同于《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》对国家检察机关、国家审判机关内部纵向关系的规定,也不同于《地方组织法》对地方政府内部纵向关系的规定。《人民检察院组织法》对国家检察机关内部纵向关系的规定是:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。[14]即二者的关系属于领导关系;《人民法院组织法》对国家审判机关内部纵向关系的规定是:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。[15]即二者的关系属于监督关系;《地方组织法》对地方政府内部纵向关系的规定是:“地方各级人民政府对(本级人民代表大会和)上一级国家行政机关负责并报告工作”,“地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”。[16]此种关系属于比检察机关内部领导关系领导性更强的关系。国家监察机关内部的纵向关系可能更接近政府系统的内部的纵向关系,而与人民检察院内部的纵向关系有一定差别,与人民法院内部的纵向关系则有更大差别。当然,这一关系还需要国家监察法立法予以具体化。至于国家监察机关内部的横向关系,则取决于监察委员会的内部机构设置的模式,国家监察法将不会对之作出具体明确的规定,而很可能留待今后监察委员会制定机构设置方案时予以明确。

  

   三、国家监察法的体系和主要内容

   国家监察法立法体系有两种模式可供借鉴:一是《人大常委会监督法》的模式;一是《行政监察法》的模式。前者是按监督内容和监督方式设计章节,除总则附则外,分别设置听取和审议监督对象专项工作报告章、审查和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告、审计工作报告章、法律法规实施情况检查章、规范性文件备案审查章、询问和质询章、特定问题调查章、撤职案的审议和决定章。后者是按监督体制机制设计章节,除总则附则外,分别设置监察机关和监察人员章、监察机关职责章、监察机关权限章、监察程序章、法律责任章。笔者认为,国家监察法立法将主要采用《行政监察法》的结构模式,适当参考《人大常委会监督法》的体系设计。具体而言,可在现行《行政监察法》七章的基础上增加三章:一为“国家监察的范围和监察方式”,以明确国家监察机关监督的对象、监督内容和监督手段;二为“对国家监察机关的监督”,以加强对监督者的监督,防止其违法和滥用监督权;三为“对国家监察对象合法权益的保障和救济”,以加强对被监督者合法权益的保护,尽量防止冤假错案的发生,以及在冤假错案发生后能为蒙冤者提供有效的法律救济途径。

   据此,国家监察法主要应包括下述六个方面的内容:

   (一)国家监察机关的组织

   国家监察法虽然不能包括国家监察机关组织法的全部内容,但应包括其核心内容。首先,国家监察法应确立国家监察机关的性质和地位:国家各级监察委员会由同级人大产生,对同级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,受同级人大及其常委会和上一级监察委员会监督;国家监察机关是行使国家法律监督和反腐败职能的专门国家机构。国家监察法在规定国家监察机关的性质和地位上,应特别突出其直接由人大产生和反腐败的基本职能(尽管并非唯一职能),这是非常重要的;其次,国家监察法应规定国家监察机关的组织体系,确定国家监察委员会和地方各级监察委员会以及它们的派出机构,各级监察委员会及其派出机构的相互关系;再次,国家监察法还应规定国家监察人员的基本素质要求,包括政治素质、思想品质素质、文化专业知识素质和法律知识素质;规定监察委员会主任、副主任和委员的产生、任免方式等。

   (二)国家监察机关的监察范围与职责

   关于国家监察机关的监察范围,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定监察对象为“所有行使公权力的公职人员”[17]现任监察部副部长肖培日前对“所有行使公权力的公职人员”加以界定,将之概括为下述六类人员:(1)《公务员法》所规定的国家公职人员,具体包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公职人员,以及参照公务员管理的人员;(2)由法律法规授权,或者由行政机关委托行使公共事务职能的公职人员;(3)国有企业的管理人员;(4)公办教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员;(5)社会自治组织中的管理人员;(6)其他依法行使公共事务职能的人员。当然,这个范围是否适当,还需要在国家监察法立法时审慎权衡确定。

   关于国家监察机关的职责,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定为下述三大职责:(1)监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况;(2)调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为;(3)对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定,对涉嫌犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。对于这些职责,国家监察法立法一方面需要加以确立和具体化,另一方面也需要加以适当补充。现行《行政监察法》为行政监察机关规定了五项职责,这些职责中有些职责可经过一定修改转化为国家监察机关的职责,作为上述三大职责的补充。现行《行政监察法》规定的五项职责是:(1)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;(2)受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;(3)调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为;(4)受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;(5)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。在这五项职责中,其中第三项(调查、处理职责)已为第十二届全国人大常委会第二十五次会议《决定》确定的三大职责所包含,第一项(检查职责)、第二项(受理控告、检举职责)、第四项(受理申诉职责)、第五项(法定其他职责)则应在做相应修改后为国家监察法立法所保留。其中第一项的检查对象和客体可改为“国家机关在遵守和执行法律、法规中的问题”;第二项的受理事项可改为“受理对国家公职人员违反行政纪律行为的控告、检举;第四项的受理事项可改为”受理国家公职人员不服主管机关给予处分决定的申诉,以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉“;第五项法定其他职责中的”法律、行政法规“可改为”法律“,去掉”行政法规“,即限于法律规定的其他职责。

   (三)国家监察机关履行职责的权限和手段

   第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定了国家监察机关履行职责的十二项权限和手段,它们分别是:(1)谈话。指警示诫勉谈话。在公职人员实施了轻微违法违纪行为时,监察机关通过谈话使其悬崖勒马,改过自新;(2)讯问。指讯问违法违纪嫌疑人。监察机关在掌握了公职人员实施违法违纪行为的线索或证据时,通过讯问核实相应线索或证据;(3)询问。指询问证人。这是监察机关调查取证的一种手段;(4)查询,指查询电讯、银行、证券、邮政等掌握违法违纪嫌疑人某种电讯联系、银行存款、证券交易、邮政联系等信息的部门,以获取相应信息。这也是监察机关调查取证的一种重要手段;(5)冻结。指冻结银行存款、邮政汇款、证券交易等,以防止违法违纪嫌疑人转移涉案资金、款项。这是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施;(6)调取。指从有关部门、组织调取案卷、资料、文件、证据等,这同样是监察机关调查取证的一种重要手段;(7)查封。 指查封场所、设施或者财物,是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施;(8)扣押。指扣押违法违纪嫌疑人的财物,这也同样是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施;(9)搜查。指搜查违法违纪嫌疑人的工作场所、住宅、人身等,是监察机关调查取证的一种较严厉的手段,运用这一手段需要特别慎重;(10)勘验检查。指对违法违纪行为现场的勘验检查,是监察机关较常用的调查取证手段;(11)鉴定。指对物品、文件等的鉴定,也是监察机关较常用的调查取证手段;(12)留置。指对违法违纪嫌疑人留置讯问,此既不完全同于作为行政或刑事强制措施的拘留,[18]也不完全同于目前纪检、监察机关作为调查取证手段使用的”双规“、”双指“,[19]而是一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的国家监察手段。这一手段的具体运作方式和程序,特别是留置的时间限制,还有待国家监察法作出具体规定,以防止监察机关滥用留置权。

   国家监察法除了应当对上述监察权限和监察手段予以规定和规范外,还应对现行《行政监察法》规定的有关权限和手段予以承袭或在作出某种修正后予以承袭。这主要包括下述措施:[20](1)要求被监察《的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料,进行查阅或者予以复制;(2)要求被监察的部门和人员就要求被监察的部门和人员涉及的问题作出解释和说明;(3)责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和纪律的行为;(4)责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;(4 )建议有关机关暂停有严重违纪嫌疑的人员执行职务;(5)在办案过程中,可提请有关部门、机构予以协助;(6)在遇有下述情形时,向被监察的部门或其上级部门提出监察建议:监察对象拒不执行法律、法规或者违反法律、法规,应当予以纠正的;监察对象作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策,应予纠正或撤销的; 监察对象的行为给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害,需要采取补救措施的;录用、任免、奖惩决定明显不适当,应当予以纠正的;监察对象的行为依照有关法律、法规的规定,应当给予行政处罚的,或者需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的,或者需要完善廉政、勤政制度的;(7)在遇有下述情形时,除向被监察的部门或其上级部门提出监察建议外,监察机关可直接作出监察决定:监察对象违法违纪,依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的;监察对象违法违纪取得的财物,依法应当没收、追缴或者责令退赔的;(8)监察机关的领导人员可以列席被监察机关的有关会议,监察人员可以列席被监察机关的部门的与监察事项有关的会议。

   (四)国家监察程序

监察程序同样是国家监察法立法要规定的重要内容。我国传统法制往往都是重实体轻程序,在立法中要么不规定程序,要么仅规定要求相对人履行的各种手续、要求相对人提供各种材料、表格的程序,很少规定要求公权力主体应遵循的,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学杂志》2017年第3期
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