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郑毅:中央与地方立法权关系视角下的网约车立法

——基于《立法法》与《行政许可法》的分析

更新时间:2017-03-23 20:29:24
作者: 郑毅  
而法律原则在中央立法难以面面俱到的客观前提下最大限度地将地方立法权的具体运行纳入中央规制系统,既能维护央地法制统一的刚性,[31]又为地方预留具体、合法的操作空间,其所扮演的协调角色自然不应小觑。就本文论域而言,主要包括但不限于如下基本原则。

   第一,尊重市场原则。哈耶克曾言:“成功地将竞争用于社会组织的原则,就排除了对经济生活的某种形式的强制性干预,但它承认有时会有助于其运作的其他形式的强制性干预,甚至还必需某种形式的政府行为。”[32]可见,在政府干预和市场自治之间,“适度”永远是维系精准平衡的不二法门。在《行政许可法》第13条所列举的4类可以不设行政许可的事项中,“市场竞争机制能够有效调节”一项与网约车关系无疑最为密切。2013年3月14日,十二届全国人大一次会议作出了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》中也曾就第13条的四类事项明确表态:“最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可,最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。”因此关键在于能否断定网约车行业属于市场竞争机制能够有效调节的事项。虽然坊间大多数观点认为各地网约车新政中的本地户籍、总体数量限制以及车辆型号等规定有违市场自治规律,但笔者认为就目前情况而言,这些结论的作出或许为时尚早。[33]一方面,网约车在中国出现不过数年,短期内还经历了“野蛮生长-全面叫停-有限合法化”的跌宕周期,[34]市场竞争机制在集中能够发挥多大程度的自我规制作用尚有待观察;另一方面,网约车所面临的城市出行“市场”在结构上具有相当的复杂性,既面临平台网约车、私家网约车、全职网约车、兼职网约车等不同类型的业内竞争,还面临同传统出租汽车行业的竞业张力,甚至与城市公共交通亦存在紧张关系,[35]这种复杂竞争关系的市场如何自行调节并确保有效,目前尚未明朗。

   第二,比例原则。滥觞于德国的比例原则如今已成为现代行政法中的“帝王条款”和“皇冠原则”。[36]其原意为,只有经过理智权衡公共利益,认为限制具有合目的性(zweckmig)时,才可以通过‘规制’予以限制;如果能证明限制是不可避免的,立法者应当选择对基本权利侵害最小的方式。[37]因此对网约车立法是否符合该原则的探讨,应从如下两部分展开。其一,规制手段和规制目的之关联性,即适合性原则。《暂行办法》第1条将规制网约车的目的表述为:“更好地满足社会公众多样化出行需求,促进出租汽车行业和互联网融合发展,规范网络预约出租汽车经营服务行为,保障运营安全和乘客合法权益。”然而纵观目前各地网约车立法的思路,提高车辆(尤其是轴距、排量等)准入门槛势必提升网约车运营成本,将网约车管成传统出租车亦不利于同互联网的融合发展,限制网约车整体规模则可能导致许可证地下交易而损害乘客合法权益。[38]被誉为“最宽容网约车新政”的《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》基本上将前述典型控制机制全面放开,这其实从实践层面质疑了前述规制手段和规制目的之间的关联性。其二,即使基于各地实情有别的缘由主张规制的必要性,也必须满足手段和目的间的比例要求,即必要性原则。如关于争议较多的网约车司机须具有本市户籍的规定,北京市交通委曾回应三点理由,即疏解非首都功能、严控人口规模和治理交通拥堵。[39]而网约车虽非首都功能,但公共交通却是北京作为一个城市所必不可少的组成要素,能否一控了之?网约车司机群体在北京动辄几百万的控人目标中究竟占据多大份额?网约车均业已获准上路行使,其接单与否对交通拥堵又具有多大的贡献率?“轻准入重监管”或许才是网约车规制的比例之道。[40]

   第三,平等原则,即规范的制定“必须保证同等情况同等对待,只有在具有正当依据、能够获得合理论证时才可区别对待”。[41]该原则的功能场域多为二元关系,结合本文论域,如下三个维度尤应关注。其一,本地司机与外地司机的公平。一方面,针对多地网约车立法设置的户籍藩篱,有学者直指其目的在于服务本地人就业,[42]显然与《就业促进法》第3条“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利”的规定相悖;另一方面,《行政许可法》第15条第2款明确要求设定行政许可“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场”,而在《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34 号)为行政权力划定的18个“不得”中亦包括“不得设置不合理和歧视性的准入条件,不得限制外地商品、服务进入本地市场等”。其二,全职网约车与兼职网约车的公平,其核心在于私家车能否加入运营?如《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法实施细则(试行)》就规定:私家车想成为网约车,必须先登记为“预约出租客运”的7座及以下乘用车。这意味着网约车要像出租车一样,按营运车辆标准缴纳保险费等各类规费,但网约车8年后可退出网约车队伍,转为私家车继续使用,但行驶里程达到 60 万公里时强制报废。这实际上对兼职网约车形成了极大限制,有违其与全职网约车间的市场划分与公平竞争。其三,不同收入阶层网约车司机间的公平。多地网约车立法就车辆轴距、排量等方面设置的门槛实际上将低端车或A级车排除在外——据滴滴数据显示,仅上海一地,就只有不足1/5的车符合新轴距要求。[43]这也严重破坏了不同收入阶层网约车司机间的竞争生态。

   此外,还有一些更为具象的法律原则也对地方网约车立法构成了事实的上位法控制,但实施情况却同样不佳。如《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务”,《行政许可法》第11条也明确要求设定行政许可应“促进经济、社会和生态环境协调发展”。而多地网约车立法中设置车辆准入门槛时的大排量导向显然有悖环保原则之要求,不仅向2016年11月4日刚刚生效的《巴黎气候协定》交出了并不低碳的答卷,也有违同日发布的《国务院关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》(国发〔2016〕61 号)中“推动工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能降耗”的文件精神。

  

五、代结语:迈向善治的网约车规制体系

  

   结合前文分析,笔者认为目前的央地网约车立法普遍反映出如下深层问题。第一,2015年《立法法》修订将市级地方立法权主体由原较大的市扩展到所有设区的市,[44]立法主体级数倍增的必然副作用是威胁法制统一性尤其是催化地方保护主义和区域壁垒,[45]这在各地网约车立法的准入门槛问题上已经得到充分体现,中央立法在原则性控制方面显然着力不彰。第二,在国家立法体制变革背景下,中央和地方的“文件治理模式”与“规则治理模式”二者之间依旧交叠存在的客观现实。因此,对规则制定合法性的评价,目前可能无法依据单一的“形式合法性”标准进行判断。第二,基于地方网约车立法所反映出的种种现实,也要求对中央与地方立法权配置进行重新梳理和改革,包括目前《立法法》和《行政许可法》在内的制度架构,似乎也有进一步反思和检讨的余地。第四,目前中央和地方立法中,偏爱“规章治国”的现象,在2014年十八届四中全会提出“全面推进依法治国”和2015年《立法法》修订的大背景下,需要在实际操作层面进一步反思和调整,尤其是在由行政主导地方立法转向人大主导地方立法方面,尚有充分的反思空间。

   具体到地方网约车立法,宏观层面上的法律依据和授权基础的孱弱无疑是当下制度完善的抓手所在,目前可行的因应之策有二:一是在短期内相关法律、法规无法迅速跟进的情况下,可依据《行政许可法》第14条第2款之规定,由国务院出台针对网约车的正式“决定”;[46]二是借助以正在讨论的《电子商务法》为代表的“互联网+”战略和“共享经济”相关立法,为有效构建网约车行政许可体系的法律基础提供规范可能。由于网约车产业尚处幼稚发展时期,许多作为规制设计客观基础的市场效应及实施反馈还有待进一步观察。因此,在确保相关规范不明确违背全面推进依法治国精神、中央立法和基本法律原则的前提下,还应充分贯彻《宪法》第3条第4款“发挥地方积极性”的要求,允许各地进行合理的、差异化的地方实践,变传统的“自上而下”的改革模式为“上下并举”的网约车规制体系建构新思路。倘若真如王锡锌教授所言——目前网约车立法或许仅是“政策圆环”(policy cycling)中一个临时性过渡环节的话,那么我们自然有理由对更加完备和规范的“网约车规制2.0版本”充满期待。[47

   注释:

   [1] 参见王锡锌:《在纠结中前行的网约车改革》,《人民论坛》2016年第9期,第63页。

   [2] 2017年1月6日,笔者在中国知网期刊板块以“网约车”为“篇名”条件进行检索,共获得结果131条(尚包括研讨会纪实、访谈、公报等发表于期刊的非论文类文章),而其中核心期刊(中文核心以及包括扩展版在内的CSSCI)论文数仅为12篇,占比9.2%;而采用同样方法在报纸板块进行搜索,则获得结果621条,将近期刊文章数的5倍。考虑到尚有大量直接发表于网络平台的评论文章,因此两种成果形式在数量上的实际差距只会更为悬殊。

   [3] 交通运输部官方网站:《42个城市已发布网约车实施细则》,http://zizhan.mot.gov.cn/st2010/shandong/sd_hangyedt/201701/t20170103_2148898.html,2017年1月6日访问。

   [4] 《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定(草案)》是极少数例外之一,其第1条仅笼统表述为“根据有关法律、法规制定本规定”,而未列举具体的上位规范渊源。《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第1条也与之类似。

   [5] 参见沈福俊:《部门规章为什么没有行政许可设定权——部门规章功能分析》,《政治与法律》2005年第6期,第74页。

   [6] 如北京大学沈岿教授就指出:“和网约车有关的三个许可,都是由国务院在《行政许可法》出台后专门出的一个‘决定’规定下来的,即《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,也就是经常所说的412号文。”这是2016年10月17日沈岿教授在北京大学国家发展研究院举办的“地方网约车发展与规制”研讨会上的发言,http://news.hexun.com/2016-10-20/186516227.html,2017年1月6日访问。

   [7] 为保证体系逻辑和结构完整,具体论述将在后文展开。

   [8] 乔晓阳主编:《中华人民共和国行政许可法释义》,中国物价出版社2003年版,第94页。

   [9] 如《泉州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》就列举了《福建省道路运输条例》、《福建省人民政府关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》及《福建省交通运输厅、福建省通信管理局、福建省公安厅、福建省商务厅、福建省工商局、福建省质量技术监督局、福建省互联网信息办公室关于贯彻落实<网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法>的意见》等地方性法规和地方规范性文件作为规范依据。

[10] 该制度背景主要有三:一是《行政许可法》出台前存在大量规章设定的行政许可,有一部分确需保留且无法马上升级为行政法规;二是WTO规则允许通过规定配额或发放许可证的方式作出对等限制,但部门规章无权作出,故只能寄望国务院,而其临时性特征又决定了不宜制定行政法规;三是部分领域仍依靠“红头文件”管理,短期内上升为法律并不现实。前引[8],乔晓阳书,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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