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谷志军:谁来监督监督者:监督权问责的逻辑与实现

更新时间:2017-03-07 20:22:54
作者: 谷志军  
“一套是居于领导、执政地位的‘党’的权力系统;另一套是以全国人大为最高国家权力机关的‘政’的权力系统,这一系统包括由人大授权产生的行政系统,即各级人民政府”[[12]]。在这样的权力系统中,重大决策主要由党委通过集体决策的形式产生,各级人民政府主要负责执行。因此,决策问责权的行使主要由党的纪委监督系统发挥实质性作用,执行问责权的行使主要由行政系统内部监督部门以及上级党委负责,都体现出自上下的单向度权力关系。而监督问责权的行使,除了党委和行政系统内部之外,外部监督主体也是重要的监督力量,由此形成双向互动的多向度权力关系。

  

   四是责任类型不同。由于问责是对政府及其行政人员失责行为的责任追究,对责任的划分和认定就成为问责的关键环节之一。一般来讲,政府责任被描述为“政府及其公务人员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”[[13]]。随着政治分工的发展和政府职能的分化,必然需要制度化的岗位和具体的个人来落实相应的责任,并按照履职的要求组织机构和配备人员,但是对于如何划分责任类型却存在着不同观点。根据行政专业化分工和政府职能分定的需要,政府责任可以划分为决策责任、执行责任与监督责任三类。从权责关系的角度讲,决策责任主要是对决策失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决,造成重大损失、恶劣影响等情形应当承担的责任;执行责任主要是政府组织及其行政人员在执行决策目标的过程中,出现失责行为或履职不当应当承担的责任。而监督责任则是法定监督主体对政府决策和执行行为及其结果负有的监督职责,其又可分为首要职责、重要职责和专门职责。

  

   三、“强监督—弱制约”模式下监督权问责的现状

  

   从权力制约监督的角度讲,问责的核心是对权力进行必要的监控以防止出现权力滥用和以权谋私等行为。然而,由于制约与监督是两种不同的权力关系和控权制度,我国传统上重视上级对下级、中央对地方的权力监控而忽视横向及上下级权力主体之间的权力制约的情况形成了“强监督—弱制约”的模式[[14]],使得制约制度的功能被削弱,同时监督制度的固有缺陷被放大。这种控权模式下,“谁来监督监督者”的困境表现的更为突出。

  

   第一,监督权的被动性及其问责困境。监督权的被动性是指行使法定监督权的整个过程中只能根据当事人的申请行为和内容进行裁判,而不能主动启动监督程序或擅自变更当事人的请求。托克维尔曾把被动性视为监督权最重要的特征,认为司法监督权“只有在请求它的时候,或用法律的术语来说,只有在它审理案件的时候,它才采取行动……如果它主动出面以法律的检查者自居,那它就有越权之嫌”[[15]]。从性质来说,监督权自身不是主动的,监督工作是预防和纠正过错行为而开展的活动。监督权的这种被动性被认为是与积极制定各项法律和政策的决策权,以及管理和执行各项行政事务的执行权间重要的区别。由于监督权的被动性,它主要是是一种看守性的、否定性的力量,与目标或产出之间只有间接的、微弱的联系,因而对既有监督者的监督只能等发生监督事实并出现监督失责行为时进行,难以直接按照原有监督机构和目标体系的设置来实现责任追究。对被动监督权的监督,往往只能通过继续设置新的监督机关的方式来实现,这样不仅会导致监督机构的不断膨胀,而且也无法提升对监督权行使的直接监控效能。

  

   第二,监督权的从属性及其问责困境。监督权的从属性是指监督权在特定的权力结构中与决策权、执行权不是平等的相互制约和协调关系,而是在监督意志的表达方面处于依从和附属地位。在政府组织架构中,监督部门的任务性质决定了该部门对宪法授予的政治权力危害以及具备的干扰能力最小。司法监督部门“既无强制、又无意志,而只有判断;而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”[[16]],因而监督权是三权中最弱的一个,容易成为其他两种权力的附属。具体而言,监督权容易成为上级权力在下级权力结构中的延伸,进而也容易导致监督权与其他权力主体间无法实现均衡。由于监督权的从属性,监督制度的控制措施更多是针对掌权者而非权力本身展开,上级对下级的监督和同级之间的监督也都表现出依靠监督者个人权威而非制度安排,下级对上级的监督则是形同虚设,使得监督职能处于进退两难的境地。对从属监督权的监督,监督者的主观意志在其中发挥了重要作用,监督的可选择性决定了监督问责的可规避性,从而只能依赖上级部门和领导通过运动式方式强力推动。

  

   第三,监督权的分散性及其问责困境。监督权的分散性是指基于对决策权和执行权进行监督的需要而分散设置监督机构,导致监督职能的分散而难以形成监督合力。从机构设置上讲,中国的监督机构可以说是非常多的,自上而下、从中央到地方,党的系统有一套、政府系统有一套。虽然有如此多的监督机构,但是当前政府的监督主要是依靠党的监督系统以及政府内部上级对下级的监督。专司监督的权力被分割成“由检察机关行使的法律监督权、由隶属于行政机关监察部门行使的行政检察权、由隶属于总理的审计部门行使的审计权”[[17]],这种监督权的分散配置客观上也导致了监督职能的分散,使得原本就相对弱小的专门监督部门更加无法发挥应有的监督效能。由于监督权的分散性,监督过程容易存在效力递减的问题,虽然上级对直接下级拥有绝对的权威,但是假如有多个监督权力关系叠加,那么对于间接上下级的权力影响势必会急剧削弱。对分散监督权的监督,除了依靠党委部门强力推动之外,难以整合现有机构形成监督合力,分散出击无疑抑制了监督机构为追求目标而实施全面、连续监控的能力,而且也提高了监督监督者的成本。

  

   第四,监督权的事后性及其问责困境。监督权的事后性是指权力滥用的性质、范围及其影响等只能在权力运用之后才能得到呈现,从而导致监督权行使是一种事后行为。基于公共权力委托代理关系,权力代理主体可以拥有完整事权,只有在违背委托意图时,才会受到制裁。也就是说,“监督主体并不直接干涉正常的权力运行过程,监督权的运行处于一种蛰伏的状态;多数情况下只有在违规行为或者不利后果发生后才会从蛰伏状态启动为积极追责状态”[[18]],其重心在于对违法、违规行为事后的纠正与惩罚。对于监督者而言,最为经济有效的做法就是进行事后监督,而不是对权力运行过程进行全面的检查和督促。由于监督的事后性,权力监督不可避免成为“救火式”的惩罚和纠错行为,这样虽然也可以制止甚至纠正某些权力滥用行为,但是对于那些已经造成的损害结果却于事无补。对于事后监督权的监督,依赖事后监督主体和被监督对象的双重信息,这种信息的不对称性和滞后性使得监督权行使主体可以通过操控这些信息来规避事后监督,由此很难在监督者的努力与成果之间建立因果联系。

  

   四、通过监督权问责实现问责链条的闭合循环

  

   建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制是规范权力运行、防止权力滥用的基本保证。在这样的权力结构模式之中,由于监督权具有非生产性质、是一种纠错的权力、有着难以管理的性质、需要广泛的社会条件的支持等原因,而被认为是一种具有内在贫困性的权力。[[19]]监督权的内在贫困性,不仅带来监督权在权力结构中的失衡,导致监督存在弱监、虚监、漏监等问题;而且也带来监督者滥用权力的风险,导致管理和监督监督权的困难。为此,需要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,通过建构对监督权的问责机制实现问责链条的闭合循环。

  

   一方面,通过落实纪委的监督责任强化内部问责。针对当前制约与监督两种不同权力逻辑下监督控权的局限性,以及监督系统内部“党政权力监督体系强而社会权力监督体系弱、执政党对国家政权监督强而党内监督弱”[[20]]的现状,对于监督者的内部监督和问责,当前可行的方式是落实纪检监察干部监督室的再监督职责。具体来讲,各级纪委在监督权问责方面:一是协助党委健全责任分解、检查监督、倒查追责机制,开展对监督主体的责任制考核、强化责任追究;二是督促和监察各监督部门落实惩治和预防腐败工作、明确相应的监督责任,加强督促指导、促使监督权的行使依规合法;三是开展对纪律执行情况的监督检查,强化党员干部的组织意识和纪律观念,对监督者自身的腐败进行执纪问责。同时,还要建立监察、检察、审计等监督部门之间的相互制约与协调机制,通过互相监督减少监督权主体自身的权力滥用和以权谋私等行为。

  

   另一方面,通过完善人民监督员制度强化外部问责。虽然落实纪委的监督责任对于监督者的内部监督有其存在的必要性和价值,但从世界各国的经验来看,从根本上解决“谁来监督监督者”的难题,还得依靠社会公众的外部监督。在这方面,我们从2003年开始就探索出了人民监督员制度并自2010年开始得到全面推行。然而,从这些年的实际运行来看,人民监督员制度还存在权力属性的错位、民意代表性的先天不足、检察机关的过当主导、监督效力的刚性缺失等缺陷,其监督效果并不明显。[[21]]为此,应该改革和完善现有的人民监督员制度:一是扩大监督范围,将监督扩展到检察机关之外的其他监督机构,并将监督内容扩展到检察机关自侦案件之外的普通案件;二是提升监督效力,赋予人民监督员制度相应的司法强制力,让人民监督员直接介入司法监督过程。切实将人民监督员制度由内部监督转变为外部监督,是落实监督权问责的努力方向。

  

   注释:

   ①“监督权问责”是基于政治权力划分为决策权、执行权、监督权而提出的问责类型,对应于决策问责和执行问责,本文重点强调对监督权的问责而非对问责过程的监督,故特用“监督权问责”而非“监督问责”表述,以示区分。

  

   [参考文献]

   [1]Schedler, A. Conceptualizing Accountability, in Andreas Schedler, Larry Diamond and Marc F. Plattner, eds., The Self-restraining State. Boulder: Lynne Rienner, 1999:13.

   [2]张康之.评政治学的权力制约思路[J].中国人民大学学报,2000(2).

   [3]陈国权,谷志军.决策、执行与监督三分的内在逻辑[J].浙江社会科学,2012(4).

   [4]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995:414.

   [5]谷志军.决策问责:行政问责的新发展[A].载黄卫平,汪永成.当代中国政治研究报告(第13辑)[C].北京:社会科学文献出版社,2015:180.

[6]丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].(点击此处阅读下一页)


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