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孔祥智:十八大以来的农村土地制度改革

更新时间:2017-01-23 05:34:31
作者: 孔祥智  
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”进行了明确规定,放宽了农村集体经营性建设用地入市的条件限制。2014年中央一号文件在十八届三中全会《决定》的基础上,进一步提出加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度改革。2014年12月,中办和国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着农村集体经营性建设用地正式进入试点阶段,从完善农村集体经营性建设用地产权制度、赋予农村集体经营性建设用地产权制度权能和建立健全市场交易监管制度三方面对农村集体经营性建设用地存在着的权能不完整,不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题提出了解决措施。2015年中央一号文件在2014年中办和国办印发的《意见》基础上,提出对农村集体经营性建设用地入市改革实施分类试点工作。2015年2月,《全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中指出,暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等规定。2016年中央一号文件也明确指出在及时总结农村集体经营性建设用地入市改革试点经验的基础上,继续推进农村集体经营性建设用地入市改革试点工作,适当提高农民集体和个人分享的增值收益。

  

六、进一步思考

  

   十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央深入推进农村土地制度改革,扎实推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作,实现了农村承包地的三权分置,深化了农村“三块地”改革。下一阶段土地制度改革的途径与方向需要关注以下三个方面:

   首先,解决确权登记存在的问题,更好地发挥农村承包经营权确权登记颁证的政策效果。

   在理论层面上,农村土地承包经营权确权登记有利于坚持和完善农村基本经济制度,也能够激发农村经济发展的活力(徐祥临,2014)[8],但有学者对土地承包经营权确权登记持反对观点,一方面是确权后细碎的土地难以做调整(贺雪峰,2014)[9]15,另一方面确权登记颁证工作花费巨大的人力物力成本(张晓山,2015)[10]1-4。实践层面上,土地确权颁证中的调地问题亟须解决(高强、张琛,2015)[11]125-130,附属在土地上的固定资产的权属关系问题的确权如何操作(李松,2015)[12]30等问题也需要解决。为此,在下一阶段确权登记颁证过程中,需要在做好工作经费预算的前提下,保质保量地完成土地确权登记工作,同时需要合理解决土地确权过程中诸如土地调整、土地纠纷以及确权方式(如确权确股不确地)面临的制度约束等实践问题,实现土地承包关系的“长久不变”。

   其次,实现土地的“三权分置”的同时需防范实践过程中存在的价格扭曲现象。

   实现土地的“三权分置”首先需要明晰产权,实现承包权和经营权的分离,进而提高农地制度效率。实践中需要预防由于地方政府行为导致的土地租金过分上涨,这一现象从表面上看保护了农民利益,实际上承租者很难经营下去,流转的稳定性差,或者承租者目的不在于种植,而在于囤地或者找时机非农化,最终不利于现代农业的发展,损害了农民的利益。

   第三,在分类试点的基础上,扎实推进“三块地”的改革。

   农村“三块地”的改革能够保护农民自身的土地权益,盘活农村土地资产,为新型城镇化和农业现代化创造新的经验。“三块地”改革的大方向就是市场化和充分保护农民合法权益。具体说来,一是进一步完善土地征收制度。当前,土地征收主要存在征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等方面的问题。实际上,党的十七届三中全会已经明确指出了征地制度改革的方向,即“严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”。试点方案也明确要求缩小土地征收范围,探索制定土地征收目录,严格界定公共利益用地范围,只有公益性用地才能启动征地程序。全面公开土地征收信息,建立社会稳定风险评估制度和矛盾纠纷调处机制,不断完善对被征地农民的社会保障机制。从发展方向看,经营性用地要由农村集体经济组织直接进入土地一级市场。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。这部分土地指原乡镇企业用地,乡镇企业破产或者迁移后,所遗留的厂房等用地,几十年来在农村大量闲置,不能充分发挥作用,其根本原因就是权能不完整、交易规则不健全。因此,试点方案提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能,明确其入市的范围和途径,建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。农村宅基地制度明确,但各地在执行过程中问题很多,且差异极大,主要原因是一些地区农户宅基地取得困难、农民对宅基地的利用粗放。因此,试点方案要求完善农民宅基地权益保障和取得方式,探索在不同区域农民住房保障户有所居的多种实现形式,有条件的地区探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地制度等。总之,“三块地”的改革要建立充分兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高农民在其中的分配比例;建立健全土地增值收益在国家、集体和农民个人之间合理分配的制度安排。

   图表略

   转自:《中国延安干部学院学报》 2016年第2期第116-122页

  

  


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本文责编:陈冬冬
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