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童之伟:将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略

更新时间:2017-01-04 11:24:23
作者: 童之伟 (进入专栏)  
而在宪法规定之外新增设一种在中央与国务院平行、在地方与各级人民政府平行的国家机关,动了人民代表大会制度和宪法的根本。前后两类决定的重要性和关涉之深度、广度不可同日而语。简单说,前者是就我国法律制度的个别枝节或环节做决定,确实属于全国人大常委会的职权范围,全国人大常委会可以授权;后者涉及人民代表大会制度之根本,是否准许进行改革试点,属于全国人大的职权范围,要授权进行改革试点必须由全国人大为之。

   5.在普遍意义上“设立国家监察机关”与在个别省市开展设立地方监察机关试点是性质不同的两码事。有权决定开展包括设立地方监察机关在内的国家监察体制试点,不等于有权决定在全国范围设置国家监察机关。全国范围设置国家监察机关必须修宪才行。

   基于以上认识,下面进一步讨论几个涉及改革试点授权的问题。

   (一)谁应该是改革试点授权的主体

   国家监察体制改革是关涉人民代表大会制度建设之全局的重大政治改革,且改革试点之实施,须由省级人民代表大会产生地方国家监察机关。所以,这项改革试点毫无疑问需要最高国家权力机关的授权。从宪法文本看,授权展开这项改革试点,既不在全国人大明定的职权范围内,也不在全国人大常委会明定的职权范围内。但是,由全国人大授权展开这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间。

   先看全国人大常委会的职权。《宪法》第67条规定全国人大常委会行使21项职权,从第1项“解释宪法,监督宪法的实施”,到第20项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”,每一项职权都非常具体。按各国解释宪法都要求或强调的对含义做通常理解的标准,均无法将授权开展国家监察体制改革的内容融入其中任何一项。不错,《宪法》第67条有个兜底的第21项职权,即“全国人民代表大会授予的其他职权”。但显然,对这个兜底项做扩充解释之前提,是“全国人民代表大会授予”,没有“授予”是不能扩充解释的。

   根据《宪法》第62条第3项,制定和修改国家机构的基本法律本身是全国人大的职权,而试点授权的内容,正是国家机构的设置。这样看来,似乎全国人大可以根据《宪法》第62条第3项授权进行国家监察体制改革试点。然而,正如前文已经指出的,全国人大只有权基于宪法关于特定国家机构的规定制定特定国家机构的法律,而宪法没有关于国家监察机构的规定,因此,全国人大既无权根据《宪法》第62条第3项制定关于监察机构的法律,也无权据此授权进行这方面的改革试点。尽管这里涉及的国家机构是省、自治区、直辖市一级的,但我们不能忘记,地方国家机构也是国家机构。

   那么,全国人民代表大会到底可以将宪法哪个条款作为其授权开展国家监察体制改革试点的根据呢仔细阅读《宪法》第62条,不难发现它赋予全国人大行使的职权中,完全可以容纳授权开展国家监察体制改革试点的内容。《宪法》第62条赋予全国人大的前14项职权,从“修改宪法”、“监督宪法的实施”,到“决定战争和和平的问题”,确实没有容得下授权进行这项改革试点的职权。但它的兜底项即第15项,不同于《宪法》第67条的兜底项,规定的是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这就行了,这就是全国人大授权开展这项改革试点的直接宪法根据!

   或许,支持国家监察体制改革试点授权由全国人大为之的更重要理由,是改革试点欲在有关省市设立的地方国家监察机关,在内容上属于应该由宪法首先规定、而宪法本身又没有规定的方面。因此,这项涉及在宪法意义上创设新的地方国家机构的授权,具有宪法性创制的性质。按我国宪法的原则和精神,这类极重要国家事务,如果在修宪前不得不做,那也只好由全国人大为之。

   1.全国人民代表大会授权改革试点的对象,最好是全国人大常委会。展开国家监察体制改革试点,比较合理而又合宪合法的做法,是按照《全国人民代表大会组织法》规定的程序,〔11〕由全国人大做出改革试点决定,并授权全国人大常委会依法规范和指导监督三省市展开改革试点。授权内容应是要求后者按宪法、法律规范上述三省市开展的国家监察体制改革试点工作,并给予监督指导。

   全国人大常委会可根据全国人民代表大会的授权决定,将其转化为自己的有关法律问题的决定。获得授权后,全国人大常委会可循《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第15条第2款规定〔12〕的途径,通过一个有关法律问题的决定,将3个试点省市监察体制改革的涉法要点明确下来。其中主要包括:规定监察机关的名称、职位设置、产生方式、职权范围、领导体制以及负责的对象和形式等。走完这第一步,监察体制改革试点就可以比较容易地按依法治国的要求向前推进了。至于改革试点的内容哪些应统一,哪些应由各试点省市自主决定,以及要不要安排3个试点省市的试点内容有所区别、多大区别,那都属于单纯的技术性问题了,本文不讨论。

   全国人民代表大会先通过一个授权决定,其常委会再根据决定通过一个有关法律问题的决定,是有相近先例的。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议结束对有关议案的审议,“决定:授权全国人民代表大会常务委员会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后,对国务院提出的上述议案进行审议,作出相应决定”。〔13〕1992年7月1日,第七届全国人大常委会第二十六次会议根据全国人大上述决定再通过一个决定:“决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在深圳经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。”〔14〕

   或许有人担心,全国人大向全国人大常委会做改革试点授权决定,后者做有关法律问题的决定,不符合现行《立法法》第12条关于“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”的规定。这是误解,被授予的权力不能再授出,这是法理和正当性的要求,不一定是法律的要求。《立法法》这个规定只针对授权立法,不针对其它的授权。更主要的是,本文上面建议的是全国人大做出授权决定,不是立法;全国人大常委会据此做出有关法律问题的决定,不属于授权。

   2.全国人民代表大会也可直接授权试点省市开展监察体制改革试点。在这方面也有先例可供参照:第八届全国人大第二次会议审议了福建省36名全国人大代表在八届全国人大一次会议上提出的关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章的议案后,决定“授权厦门市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,在厦门经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案;授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。”〔15〕

   笔者以为,不管决定采用哪一种授权方式,定下来后中央深化监察体制改革试点工作领导小组都有必要尽快起草《全国人大“关于授权在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定”草案》,并不失时机地将该草案循法定程序提请2017年春召开的第十二届全国人大第五次会议作为重大政治改革事项审议并做出授权决定。

   (二)改革全面铺开必须具备的宪法根据

   有了全国人大的授权和全国人大常委会的相应决定,国家监察体制改革试点实施阶段就有了宪法依托和法律根据。如此看来,似乎现在不必急于研究改革试点成功后全面铺开改革所需的宪法根据的创制问题。其实不然,只要我们欲按常理保持改革过程的连续性,改革全面铺开所需要的宪法根据的创制就必须在改革试点结束前完成。但是,该如何为全面铺开国家监察体制改革创制宪法根据呢?对这个问题,我们将其放在较大的时空下观察比较,才容易求得答案。

   按照国外主流的宪法学思路,创制宪法根据可采用解释宪法的方式,也可采用修改宪法的方式。国外主流的宪法体制尽管有这样那样的区别,但国家权力横向配置遵循的基本原则都是权力分立、制约平衡。这些国家的宪法解释权可以说最终都掌握在司法机关手里。具体说来,掌握宪法最终解释权者,美国是联邦最高法院、德国是宪法法院、法国是宪法委员会。在那里,这些掌握合宪性审查权的国家机关,其地位都是同国会、总统平行的,它们做出的宪法解释可以约束包括国会、总统和内阁在内的一切国家机关。在那里,宪法解释确立的行为准则的法律效力高于国会制定法,差不多算是准宪法渊源。

   在我国现行宪法架构下,解释宪法不可能产生全面铺开国家监察体制改革之深化阶段所必不可少的宪法根据。我国国家机关的组织和活动原则是民主集中制,且宪法解释权由全国人大常委会而非全国人大行使,全国人大常委会宪法权威低于全国人大。因此,我国的宪法解释不可能像按权力分立、制约平衡原则组织和活动的欧美国家释宪机关做出的宪法解释那样具有准宪法渊源的地位。所以,我国宪法解释的法律效力不可能高于全国人大制定的法律,与宪法文本的地位和效力不可相提并论。〔16〕因此,我们即使坚持用宪法解释的方法接纳国家监察机关,这个新的国家机关的宪法地位,也势必低于其他平行的国家机关,而这肯定没能正确反映我国最高政治决策层决定设立这个新的国家机关的本意。

   所以,要为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据,只能修改宪法。所有国家机关的存在和活动,都应该有宪法根据,而且事实上我国现有国家机关也都是按这个原则产生和活动的。从全国人大到乡镇人大,从国务院到乡镇人民政府,从最高人民法院、最高人民检察院到区县基层人民法院、基层人民检察院,其名称、产生方式、职权和工作原则都规定在宪法中。作为同样由本级人大产生的中央国家机关和地方国家机关,各级监察委员会的名称、产生方式、职权和工作原则等将来如果没有规定在宪法中,那是难以想象的,也会违背建设社会主义法治国家之基本要求。所以,只要认真谋划改革试点成功后的改革全面铺开事务,就一定得做修宪准备,并且应当在改革试点宣布成功和将新监察体制改革在全国范围铺开前完成修宪。

   (三)适应改革全面铺开所需之宪法层级法源的创制

   修宪首先要考虑为新设立的监察委员会确定一个反映其性质的适当名称。监察委员会之性质应该是国家的反腐机关。因此,它的正式名称最好是人民监察委员会,区分为中央人民监察委员会和地方各级人民监察委员会,如北京市人民监察委员会、山西省人民监察委员会等。中国共产党领导的国家政权的传统乃至历史上所有社会主义国家的政治传统,都是以“人民”二字作为其政治属性的标志的,我国现行宪法继承了这种传统。所以,在我国宪法中,除独任制的国家主席和职能单一且没有地方下属对应组织的中央军委外,其它中央和地方的各级各类国家机关的名称,都冠有“人民”二字。即使是对其命名原本主要考虑是尊重中国历史传统的国务院,《宪法》第58条也还专门说明它“即中央人民政府”。

   反过来看问题,也能证明对于新设立的这一监察机关来说,没有比人民监察委员会更好的名称了:监察委员会如果不冠说明其性质的前缀,与人民代表大会、人民政府、人民法院等放在一起显得很另类、不匹配。称国家监察委员会更不好,因为,记载在宪法中并且赋予其国家权力的机关,本来就含有属国家政权机关的意思,冠以“国家”二字画蛇添足,与同级其它国家机关的名称不对称、不协调。

创设人民监察委员会所需进行的宪法修改,当然还是要采用中共中央向全国人大常委会提出修改宪法的建议,接着按宪法规定的程序一般由全国人大常委会向全国人大提议,并由全国人大以全体代表的三分之二以上多数通过宪法修正案的方式。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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