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陈鹏:合宪性审查中的立法事实认定

更新时间:2016-12-28 16:22:44
作者: 陈鹏  
那么就不免对不同的法益进行评价和衡量。“目的-手段”结构中对于立法手段的评价也存在同样的问题,江桥崇归纳指出的“立法目的的性质和重要性”本身便是一种价值判断,“与立法的收益与损失的平衡相关的事实”实际上也不免涉及价值判断。[22]若要得到一个纯粹的立法事实体系,便应当将其中的价值判断因素予以清除。

   不过,事实认定与法益衡量也并不是毫无关联,卡斯特虽然为立法事实划定了一个纯粹的事实判断体系,但却并未指出认定立法事实对于法益衡量工作的意义。举例而言,如果立法者出于强化社会治安的目的,将厨刀纳入管制刀具的范畴,则在判断该立法的合宪性之时,所谓的法益衡量并不是单纯抽象地考虑社会治安方面的公共利益是否优先于作为公民基本权利的一般行为自由,而是要考虑将厨刀纳入管制刀具,相比将其排除出管制刀具之列,对社会治安的额外促进程度在价值层面是否优先于该制度对于一般行为自由的额外限制程度。此时,该立法对社会治安的额外促进程度,以及对一般行为自由的额外限制程度,便是作为法益衡量之前提的事实认定。

   鉴于上述分析,或许可以取两种结构之长,即吸收比例原则结构的规整与“目的-手段”结构的精致,在弥补两种结构中立法事实体系的不完备性的基础上,对其进行更为精确的界定,并形成如下图示:

表3:补足后的立法事实体系

  

二、立法事实认定中的自制立场

   尽管认定立法事实是判断立法合宪与否的必经阶段,但在由普通法院或者宪法法院审查立法之合宪性的国家,法院在认定立法事实时,却通常采取“自制”的态度,其理据有二:首先,从分权的角度观察,在采取司法违宪审查制度的国家,普通法院或者宪法法院首先是解决法律问题的部门,法官首先是法律问题的专家,而对于事实问题,法院的发言权相对有限。马歇尔大法官(Justice Marshall)在论证法院的宪法解释权时曾指出:“阐明法律是什么显然是司法部门的职责与义务。”[23]如今,这一警句式的阐发却被美国学者从另一个角度加以诠释,即认为法院只是解决法律问题的场所,司法裁量权只存在于对既有法律和先例的解释之中,而对于所要施行的政策等问题,立法机关享有更为宽泛的选择权。[24]也有德国学者指出,宪法法院的运作可能危害权力分立,权力分立要求保障立法行为的裁量空间,评估社会事实并加以规范是立法机关的任务,是由宪法赋予的政治形成自由,不得因宪法法院的错误审查而破灭。[25]其次,从功能主义的角度理解,不少论者认为,立法机关在组织及运行方式上拥有某些特质,使其在事实认定方面具备更胜一筹的能力。这些特质包括:立法机关有充足的资金来源及人员配备,以便开展细致的事实调查;[26]立法机关在特定领域反复展开调查,故而积聚了专业的知识;[27]立法机关有足够的时间保证其所得到的事实的准确性;[28]通过与选民以及利益集团对话,立法机关有能力收集幕后的信息;[29]立法机关在程序上具有有效收集信息的优势;[30]立法机关不受“不可偏听”规则的影响,且立法机关的成员本身便来自不同地区,具备不同的背景及经验,由此便可考量来自不同人群的社会问题;[31]立法机关不受先例拘束,可自由改变其先前的决定,[32]等等。

   不过,以上两点并不意味着法院在事实判断方面必须唯立法机关马首是瞻。首先,虽然权力分立原则阻止法院在事实认定方面成为“超级立法机关”,但正如美国联邦最高法院的托马斯大法官(Justice Thomas)在担任联邦巡回上诉法院法官时所阐发的那样:“我们并不知道有什么论据能支持这样一种说法,即如果法令的合宪性部分地取决于特定事实存在与否,则法院不可审查立法机关关于事实存在的判断。”[33]由于在宪法领域内,对法律问题的判断不可避免地要从立法事实的认定切入,因而从分权原则衍生出来的法院自制的原理,也就不能完全排斥对立法事实的审查。其次,对于立法机关相对于法院在组织和运作方面的优势,也有若干反对意见,这些反对意见包括:法院也有获取专业知识的渠道,譬如通过交叉询问程序,法官可更为准确地把握两造当事人提交的证据的证明力;[34]法院的事实认定并不一定是仓促的,在处理那些涉及重大宪法问题的重要案件时,法院通常可以保证投入足够的时间;[35]立法者与选民及利益集团的沟通是一把“双刃剑”,当利益集团支配着立法者的决策时,这种沟通带来的负面影响便尤为明显;[36]立法机关并不一定有程序上的优势,无论是调查程序还是听证程序,有时都只流于形式;[37]尽管立法机关成员的背景、社会经验及区域来源各不相同,但政党对立法机关成员的控制已经消弭了此种差异性;[38]尽管立法机关不受先例拘束,但是即便发现先前的事实认定有误,立法机关也可能缺乏修正该事实认定的动力,由于立法机关是一个回应型的部门(reactive institution),因此其成员能否一直与先前的立法保持联系,是值得怀疑的,[39]等等。如果这些意见能够成立,那么从功能主义出发,法院在事实判断方面也就没有必要过度地谦抑,而是应当在确保能够有所作为的前提下,适当地自我克制。

   就我国的情形而言,按照《立法法》的相关规定,全国人大常委会可以根据国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会的要求,以及根据其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民的建议,针对地方性法规的合宪性实施被动的事后审查;全国人大专门委员会以及常务委员会的工作机构也可以对报送备案的规范性文件进行主动审查;而对于设区的市制定的地方性法规,则由省、自治区人大常委会就其合宪性实施主动的事前审查。由于承担合宪性审查职能的主体并非法院,因而不能单纯借助域外的分权或功能主义理论理解我国的情形。对于我国的合宪性审查机关是否应当在秉持自制立场的基础上认定相关立法事实,需要另加审视。

   首先,无论是事前审查还是事后审查,主动审查抑或被动审查,审查的程序都必然不等同于制定法律或地方性法规的立法程序。这也就意味着,立法过程中所使用的调配立法资源、收集相关信息的手段,例如召开座谈会、论证会、听证会,以及公布草案并征求意见等,在审查阶段未必能够动用。即便是全国人大撤销其常委会制定的不适当的法律,其程序相比全国人大及其常委会的立法活动而言,亦较为简略。或许唯有在全国人大自行修改其所认为违宪的法律时,其程序可以与制定一部法律相比拟。即是说,大多数的审查立法之合宪性的活动,都未必如同立法那样充分调动认定相关事实的手段。

   其次,立法活动通常不受时间限制,立法机关可以充分研究和分析相关社会经济方面的事实状况。但依照《立法法》第100条的规定,如果全国人大专门委员会以及常委会工作机构认为地方性法规与宪法相抵触,并提出审查意见或研究意见,则制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见。这就意味着,虽然全国人大常委会启动的针对地方立法的合宪性审查程序并不存在时间的限制,但在其最终发挥效应方面,则存在刚性的时限,因而一旦启动了程序,便可能无法确保制定机关能够如同当初制定地方性法规那样,对相关事实状况进行充分评估。

   再次,全国人大常委会合宪性审查的主要功能在于维护法制统一,解决实践中存在的规范间相互抵触、相互矛盾的问题,[40]而省、自治区人大常委会对报请批准的设区的市制定的地方性法规实施合宪性审查,其目标也在于维护法制统一。[41]有学者认为,法制统一的目标关联着法的安定性,法的安定性价值“天然地要求将法律冲突的情形减至最低限度,使确定的规范内涵在法律体系内不同的渊源中得以存续,”从而暗合了合宪性审查的消极主义价值立场。[42]在消极主义价值立场的观照下,审查主体对于立法事实的认定和判断,自然也应在自制的立场下展开。

   由此可见,即便在由人大或其常委会审查立法之合宪性的模式中,审查主体也应当在认定立法事实方面保持一定的自制,妥当把握自制与审查的界限。为此,便需要某些技术性操作的支撑。

  

三、立法事实认定中的自制技术

  

   (一)自制技术I:审查基准与“不确定原则”的结合

   在比较法层面上,针对立法实施合宪性审查的基准,例如美国和日本法上的审查基准理论,以及德国法上的审查强度理论,便属于立法事实认定过程中的一种自制技术。

   美国的合宪性审查基准分化为严格审查基准、中度审查基准以及理性审查基准,而日本的审查基准理论则继受了美国的审查基准体系,分化出了严格审查基准、严格的合理性基准和宽松审查基准。在较为严格的审查基准下,判断立法是否为了实现某种不可或缺的目的,是否采取了对人权限制最小的手段,通常需要以确证程度高的立法事实加以论证;而在较为宽松的审查基准下,则推定立法事实存在,进而判断法律合宪。[43]不过,审查基准分化的根据在美国法和日本法上略有差别。在美国法上,审查基准分化的主要根据是立法所涉及的基本权利的类型,如涉及表达自由、宗教、国籍及少数族群等方面的法律,相较于涉及经济自由等领域的法律,应接受更为严格的审查;[44]而在日本的宪法判断理论中,在确定审查基准时,除要观察立法所涉及的宪法事项或基本权利类型之外,还要参考立法所意欲实现的目的的性质,对于为了防范、消除或缓和对国民生命健康的危害而科以的规制(即基于“消极目的”的规制),宪法判断的基准通常较为严格;而对于为了确保经济协调发展、保护社会经济上的弱者而进行的规制(即基于“积极目的”的规制),宪法判断的基准则相对较为宽松。[45]

   在德国法上,区分不同的审查强度也被认为是宪法法院在事实认定方面自我节制的工具。[46]按照审查的严格程度的递增,宪法法院依次形成了表面审查(Evidenzkontrolle)、一般合理性审查(Vertretbarkeitskontrolle)、强化性内容审查(intensivierte inhaltliche Kontrolle)三种审查标准,这三种审查标准都是对立法者的事实确认和预测裁判进行的内容上的审查,根据不同的审查强度,立法者的评价的优先程度也有所区别。[47]在联邦宪法法院看来,之所以形成不同的审查强度,是因为事实预测的牵涉面越广、关联性越复杂,这种预测的不确定性也就越大,而不同审查强度的采纳取决于不同的因素,尤其是取决于所涉及的事项的领域、形成足够确切的判决的可能性以及相关法益的意义。[48]具体而言,表面审查通常适用于经济事务领域中的基本权利限制案件、基本权利限制程度较小的案件、作为审查准据的宪法规范特别具有开放性与不确定性的案件;一般合理性审查适用于涉及复杂社会事务的经济性或财税性的、对基本权利限制程度较大的案件;强化性内容审查则通常适用于涉及生命、人身自由、婚姻、家庭以及人类生存所需的基本需求的事务领域的案件,涉及与民主政治具有直接关联性的基本权利案件,以及侵害到基本权利核心领域的权利限制案件。[49]

但是,无论在美国、日本还是德国,审查基准理论在实践中的应用都并非一以贯之的规整。有美国学者即观察到,合宪性审查的基准不是法院尊重立法机关事实认定的可靠预测标准,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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