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林彦:自然资源国家所有权的行使主体

更新时间:2016-12-12 00:35:44
作者: 林彦  
全国人大仍然是代表国家拥有所有权的主体。在操作层面,国务院则通过获得全国人大的授权具体行使国家所有权。

   当然,在极其例外的情况下,国务院在做出有关自然资源利用的重大决策前则需要提请全国人大审议,将决策权转给最高国家权力机关。长江三峡工程的决策便是一个典型的个案。1992年3月16日,时任国务院总理李鹏向七届全国人大五次会议提出有关兴建工程的议案。议案提出,“国务院常务会议经过认真讨论,同意建设三峡工程。建议将兴建三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划,由国务院根据国民经济的实际情况和国家财力物力的可能,选择适当时机组织实施”。[20]3月21日,国务院副总理邹家华进一步向大会做了有关该议案的说明,详细报告了三峡工程的审查过程、兴建长江三峡工程的重要性和必要性、建设方案、技术可行性、建设资金筹集可行性、水库移民、生态环境和人防问题以及对三峡工程决策的建议。[21]4月3日,大会决定批准将兴建三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划,由国务院组织实施,“对于已经发现的问题要继续研究,妥善解决”[22]。这是迄今为止全国人大唯一一次就自然资源利用所做的决定。这一实践也充分表明,在事关国计民生的重大资源利用问题上,行使国家所有权的国务院也需要通过最高层次的决策平台获取民意的支持,使“全民所有”实至名归。

   (二)国务院代表国家行使自然资源国家所有权

   在20世纪90年代以前,大多数自然资源类的法律都只确立国家所有权,但并未明确行使国家所有权的机关。1984年的《森林法》、1985年的《草原法》、1986年的《矿产资源法》和《土地管理法》以及1988年的《水法》均采用此种立法模式。其中,《森林法》规定,“森林资源属于全民所有”[23],并未出现“国家所有”这样的表述。《矿产资源法》则只出现“国家所有”,而未出现“全民所有”[24]。《水法》和《土地管理法》则颇为相似,分别采用“水资源属于国家所有,即全民所有”[25],“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”[26]这样的表述。

   同时,在这些法律中,国务院承担的职责极为有限。首先,国务院并未被确认为国家所有权的行使者。其次,国务院的管理职责也相对单一,包括制定行政法规及规范性文件、[27]行政许可[28]以及地区间权属及资源利用争议的协调[29]三种类型。最后,具体代表中央人民政府承担管理职责的是国务院相关部委。例如,《水法》规定,“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作”[30];《森林法》规定,“国务院林业主管部门主管全国林业工作”[31]。

   从20世纪90年代中后期开始,自然资源类立法陆续被修订,而修订的主要内容则是明确由国务院行使自然资源的国家所有权。[32]唯一例外的是《森林法》,该法依旧延续“森林资源属于国家所有”[33]的表述,并未明确国务院在其中的地位和作用。

   在宪法未列明的自然资源权属确定中,国务院依然占据主导地位。无居民海岛的归属问题成为《海岛保护法》制定过程中的一个焦点。全国人大常委会认为,“无居民海岛作为特殊的自然资源,属于宪法规定归国家所有的自然资源,不属于由法律规定可以属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等五种自然资源”。[34]立法背景资料还特别提到,“国务院办公厅报送对《海岛保护法(草案)》修改意见的函中明确指出,无居民海岛属于国家所有,由国务院代表国家行使所有权是合适的”[35]。最终,这一意见获得采纳。[36]海域权属的设定体现了同样的立法思路。《海域使用管理法》3条规定,“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权”。

   由国务院行使国家所有权可能出于不同的政策考虑。例如,在水资源立法中,核心的关切在于加强中央政府对区域间水资源利用的统筹和协调。立法说明直言不讳地指出,“鉴于水资源日益紧缺与跨省水污染形势日趋严峻,迫切需要强化国家对水资源的宏观管理,加强省际之间的水量分配、跨流域调水、跨省水污染防治和合理配置水资源。解决这一问题的关键在于进一步明确水资源属于国家所有,强调国务院代表国家行使水资源所有权”。[37]

   有的立法目的则是为了解决权属管理问题以及增加资源利用对中央财政的贡献率。将无居民海岛置于国务院控制之下,旨在“解决海域权属管理中存在的问题”。同时,这样的安排“不仅有利于澄清目前在海域所有权方面存在的错误观念,而且为建立海域有偿使用制度奠定了基础”。[38]

   维护中央政府经济利益的考虑在《森林法》修订过程中表现得更为直接。立法者提到,“实践中,由于一些地区从局部利益出发,通过确权发证蚕食国有重点林区,导致中央投资形成的国有森林资源的流失和破坏。……几年来的实践证明,由林业部直接核发国有重点林区的林权证,是控制森林资源流失和破坏的有效措施,有必要上升为法律”。[39]确权制度最终被接纳,并成为维护中央利益的重要手段。[40]

  

三、地方政府行使国家所有权的可能性

   在现行宪法框架中,国家权力是由中央和地方人民政府分享和共同行使的。《宪法》第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。同时又明确,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。[41]“地方各级人民政府……是地方各级国家行政机关。”[42]国务院的职权包括“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”[43]。第3条第4款又规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充 分发挥地方的主动性、积极性的原则。可见,国家机构包括中央的国家机构和地方的国家机构。当然,分享国家权力并不否认必要的职权划分。宪法明确全国人大、全国人大常委会、国务院的职权,意味着地方国家机关无法享有那些明确授予上述机关的职权。但是,在宪法未明确国家所有权归属的情况下,地方政府能否行使这一权力呢?

   在自然资源系列法律修订的过程中,对于这一问题曾发生过数次争论。争论过程中所确立的主要原则是维护国务院作为国家所有权行使者的地位,尽管不同领域立法处理方式略有不同。

   (一)原则:地方政府不得行使国家所有权

   1.《矿产资源法》

   《矿产资源法》未规定由谁代表国家行使矿产资源的所有权。规则上的沉默给资源开发带来了困扰。“在这个问题上,存在一种误解,好像矿产资源在哪里发现,就归哪里所有,当地政府就可以决定由谁开采,这是导致随意批准采矿、造成矿业秩序混乱的原因之一。”[44]显然,这种错误的观念继续存在将不利于资源的有效开发和利用。

   因此,在1996年对该法进行修订时,国务院力图改变这一格局。地质矿产部部长宋瑞祥在立法说明时指出:

   “矿产资源属于国家所有,相应地只有中央政府才能代表国家,宏观调控权必须集中在中央,要维护中央的权威。因此,草案在矿产资源法第三条第一款中增加了矿产资源‘不属于任何地方或者部门所有’,‘国务院代表国家行使矿产资源的所有权’的内容……”[45]

   但是,这一修改建议受到了质疑。“有的委员和财经委员会以及有些地方、部门提出,矿产资源属于国家所有的涵义,包括不属于任何地方、部门所有,也不属于其他组织和个人所有,法律不必再增加‘不属于任何地方或者部门所有’的规定。”因此,他们“建议将这一条中‘不属于任何地方或者部门所有’的规定删去,修改为:‘矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。……’”[46]这一建议最终被反映到文本之中。[47]这一调整一方面巩固了国务院的主权代表地位,但另一方面也从某种程度上削弱了这种地位的绝对性。

   2.《土地管理法》

   1998年,《土地管理法》修订时面临着如何确定土地征用权归属的问题。主导修订工作的国土资源部认为,“以往征地权过于分散,县级以上各级人民政府都可以行使征地权,有的地方甚至乡(镇)政府实际上也在行使征地权,这是导致土地管理出现诸多问题的重要原因”。[48]该部进一步提出,“根据宪法有关规定,土地征用权只能属于国家”。[49]因此,他们建议上收征地审批权,由国务院负责控制。具体而言,“征用下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过500亩的;(三)其他土地超过1000亩的”。“征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”[50]

   3.《水法》

   1988年制定的《水法》,在原则上确立“水资源属于国家所有,即全民所有”的同时,规定“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水,属于集体所有”。[51]这一规定存在违反宪法的嫌疑。根据《宪法》9条的规定,全国人大及其常委会有权通过法律将国家所有变为集体所有的自然资源仅包括“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”这五类资源,而矿产、水流应当只能归国家所有。当然,“水资源”和“水流”能否完全互相替代也是值得推敲的。该法的另一个缺陷是没有明确行使水资源国家所有权的具体机关。

   上述两个问题在2002年法律修改过程中分别得以变更和明确。首先,在水资源的所有权形式上回归了宪法的规定,明确“水资源属于国家所有”[52],集体经济组织不再具有所有者地位,而仅具有使用权。[53]其次,“鉴于水资源日益紧缺与跨省水污染形势日趋严峻,迫切需要强化国家对水资源的宏观管理,加强省际之间的水量分配、跨流域调水、跨省水污染防治和合理配置水资源”[54],该法进一步明确,“水资源的所有权由国务院代表国家行使”。[55]

   (二)例外:赋予自治地方政府实质的管理权

   强化国家所有,尤其是中央政府对自然资源控制权的立法趋势也存在例外。由于自然资源所有权的设置主要关系到中央与地方管理权的分配,因此,这一制度在享有自治权地区的安排便与一般地方的安排有所不同。

   1984年《民族区域自治法》赋予民族区域自治机关非同寻常的自然资源处分权,包括设定部分自然资源所有权的权力。[56]如此大幅度的赋权主要是为了落实宪法所确立的自治权:

   “民族自治地方的自治权,很重要的是自主管理和安排地方性的经济文化建设事业的权利。为此,宪法规定:自治机关‘有管理地方财政的自治权’,‘在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业’;‘自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业'。民族区域自治法草案又作了一系列的具体规定:……5.依照法律规定,管理和保护本地方的自然资源,确定本地方内草场和森林的所有权和使用权;对可以由地方开发的自然资源,优先合理开发利用。”[57]

   像“本地方的自然资源”这样的表述很难在其他类似的法律中见到。国家所有权如何在“本地方的自然资源”中得以体现呢?民族自治机关有权“确定本地方内草场和森林的所有权和使用权”是否意味着其有权将本为国家所有的草场和森林调整为集体所有、甚至个人所有?

   《森林法》基本上延续了《民族区域自治法》的立法框架。该法一方面继续赋予自治地方在森林开发和利用中的自主权,[58]另一方面也给予这些地方立法上的变通权。[59]

但是,在2002年修订的《草原法》明确由国务院行使草原的国家所有权之后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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