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黄宗智:中国正义体系中的“政”与“法”

更新时间:2016-11-24 12:16:03
作者: 黄宗智 (进入专栏)  
这个统一战线将继续巩固和发展。”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这两句话可以理解为对共产党与其他政党性质不同的说明,确立了其超越其他(一般意义的)党派的领导地位,亦即这里所谓的“超级政党”。(《中华人民共和国宪法》,2004)

   此外,宪法并没有对共产党的特殊性质做出进一步的阐释,并没有更明确地区分共产党的性质与其他的“民主党派”的不同,也没有具体说明共产党与国家之间的关系。所以,宪法绝大部分可以说只局限于关乎国家和公民的一些高度形式化的表述,并没有具体说明“社会主义”政治体制与一般现代西方的政治体制的不同。由此,容易给人一种错觉,以为中国政治体制中的共产党和其他民主党派并没有实质性的分别,以为中国的宪法与其他国家的宪法性质也没有基本分别,因此导致不少提倡更完全地模仿西方,尤其是美国的宪法的学术建议。

   但是,我们如果把国家宪法中的序言与共产党党章的序言对照,立刻便会看到,上述的几句话显然是国家宪法对党章相对较长的序言的扼要总结(《中国共产党章程》,2012)。中国共产党的党章开宗明义地说明:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”(《中国共产党章程》,2012)作为“中国人民”的先锋队以及 “最广大人民的根本利益”的代表,它的自我定位不仅是人民意愿的总代表,还是超前于其意愿的代表,也可以说是国家正当性的终极来源,赫然超越于国家机器之上。随后是与宪法序言相互呼应,但是详细得多的关于党的正当性的历史基础、其立国意识形态以及其后诸多修改和新内容(如“三个代表”)的总结叙述。相比而言,国家宪法中的序言明显只是党章的这部分内容的简要总结。宪法中用一句话来表达的内容,在党章中多以一段或数段文字来表达。党章的序言因此可以说是比国家宪法序言要详细得多的宪法性序言。就此意义来说,它确实带有一定的“宪法”实质。

   党章随后说明了党作为一个组织的结构和规则,包括关于党员的行为和思想的规则(第一章);党组织的原则(如民主集中制,以及“差额”选举制度)(第二章);而后是党和党的中央(第三章)、地方(第四章)和基层(包括“非公有制经济”中的党组织)(第五章)的组织结构和职权;关于党的干部的选拔(第六章);党的纪律规则(第七章);党的纪律委员机关的组织,特别是中央的纪律检查委员会(第八章);最后是关于党徽和党旗的描述(第九章)。(《中国共产党章程》,2012)这些具体部分才是名副其实的一个党组织的“章程”。

   党章因此显然具有双重的性质。作为一个超级政党和其自我定位为超越于国家之上的超级正当性实体,它的“党章”的序言带有类似于西方国家宪法的性质。同时,它带有一般组织的“章程”的性质,包括关于其组织结构、目的、原则、规则、纪律和职权等。但学界大多只关注到这个双重性质之中的一面。有的学者把共产党认作为(或希望其成为不过是)一个一般意义的组织/党派,因此把其定位为局限于其具体的组织结构和特定职权(如思想领域、党内纪律、统战工作、领导军队等方面)的分析。(屠凯,2016)有的学者则把这个党章等同于一个相当于西方国家(尤其是英国)的“不成文宪法”。更有学者借助于韦伯的“形式”与“实质”的二元划分框架,争论如今的宪法不过是国家的 “形式宪法”,党章才是中国的“实质宪法”(白轲,2014;亦见强世功,2014)。

   固然,“宪法”和 “党章”之间存有一定的张力、矛盾。譬如,国家宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”(第一章第二条)表面看来,“人民”及其“代表大会”有可能可以超越于中国共产党之上。但是,我们知道,在党章之中声明的是一个超越于国家之上的超级组织。在其实际运作之中,共产党作为人民的先锋队和代表其根本利益的组织,一贯领导,甚至控制立法、行政和司法各个权力机构。这样的一个政体其实是一个名副其实的“党国”,也可以称为“国党”(见汪晖,2014:72,77),和西方一般话语中的“政党”迥然不同。

   虽然如此,如今党本身的“依法治国”战略性政策对党组织本身也形成了一定的制约(孙谦,2013;亦见李树忠,2015;袁松达,2013;蔡定剑,2011),而其长期以来的纪律委员会对党组织内的个人行为和权力也起到了一定的自律作用,不可简单视作一个毫无约束的极权系统。

   如此的“党国”体制当然也是中国“政”与“法”紧密结合的原因之一。党的决议和行政政策既可能从属于法律,也可能补充、更改,乃至于取代或超越国家机构/行政及其“法规”之上。如此的超级政党的存在也是“政”与“法”不可能截然分开的一个重要的体制性原因,当然也是“政”“法”不分传统的延续。虽然国家(人大)立法对共产党和党员具有一定的约束权力,但党仍然可以通过其所领导的国家部门和机构的政策,以及众多的行政“规定”、“条例”、“指示”、“通告”等半法律形式,来对成文法律做出补充、制约、修改、重释。

  

   (三)“政”与“法”

   上述关于正义体系整体的思想无疑渗透于人们日常的话语之中。譬如,如今虽然已有较多综合大学设立了西式的“法学院”,与行政、政策、政治等领域截然分开,不同于较传统的“政法”大学(如中国政法大学,西南、西北、华东等政法大学),但“政法”的总体框架仍然充满活力与正当性,比较传统地紧密结合法律学(与法理学)、公共管理、公共政策、政治学等。在美国,“法学”与“政治学”(political science)、公共管理(public administration)、公共政策(public policy) 等学术领域是截然分开的,法学院和政治学系乃是不同的、分别的单位。前者多与社会科学学院并行,政治学是社会科学中的一个(可以称作)“次级”学科。但在“政法大学”的表述中,政治/行政是和法律并列的,并且是先于法律的。(此点与日本有一定的不同,日本与中国政法大学并行的是“法政大学”——它受西方影响更为深刻,是把“法”置于“政”之前而不是其后。)这可以说也是中国现代革命的一个传统,也可以说是源自马克思列宁主义以及毛泽东思想的一个基本思维。在“政法”的传统中,“法律”与其说是超然于国家和行政的实体,不如说是共产党所采用的治理手段。

   在实际运作中,和上述的传统和话语同样,形成了政与法之不可截然分开,造成概念和制度上的政与法的并存与相互作用。法律被视作不可完全独立于政治/行政的体系,并将长期如此。下面我们具体检视中国正义体系中的几个不同领域,其实际运作之中所展示的“政”与“法”并存和相互作用,包括其正与反的方面。


二、正义体系中的行政系统

   (一)行政施法

   在当今中国的正义体系之中,我们可以清楚看到其中的非(成文)法律或法律外的“行政”施法(用韦伯的话语来表述的话,是行政对法律的干预),但在中国的概念和话语体系中,则是一种并存或辅助性的协作。一个例子是,国家公安部门除了在“执法”之外,还承担了规模庞大的、在西方一般隶属于司法单位和法院的施法功能,特别是其所谓的“公安调解”,由警察通过“行政调处”来解决纠纷。(“调处”是来自根据地和解放区传统的纠纷处理方式,主要指“行政调处”,区别于“民间调解”;如今,也许是因为在人民共和国时期,“调解”与“调处”两词原有的比较清楚的区别变得越来越模糊了,此词已经基本被淘汰,纳入不同性质的“调解”下,如“人民调解”、“行政调解”和“法院调解”。)如表1所示,在2005年—2009年间,在公安部门所处理的年平均840万起纠纷案件中,有整整247万起(占年均纠纷案件总数的29%)是以“调解”结案的,占到那五年中年均调解结案总数1075万起中的23%。其所起作用仅次于“人民调解”,即基层村、居民调解委员会处理结案的530万起,但多于法院系统调解结案数的168万起。“公安调解”是“行政调解”中最大的一项,远远超过基层政府下所设法律事务所(行政)调解结案的63万起,和工商部门下设的消费者协会的(行政)调解结案的67万起。

   我们看到,由行政机构来“调处”而不是民间或法院来调解纠纷是这个正义体系的一个重要方面。在正义体系的整体中,半正式的行政调解结案总数是377万起,占到全国年平均调解结案总数的35.7%(其余是非正式的“人民调解”,即村、居民调解,以及“司法调解”,即法院调解)。如此的行政化施法显然是整个正义体系中一个非常重要的部分。而整个正义体系则显然是一个既来自“政”与“法”紧密结合的传统,也来自传统的“正式”法庭判决与非正式社会调解机制紧密结合的“第三领域”传统(黄宗智,2014a第1卷:第5章)。它可以被称作为中国现代的一种“半正式”(即半行政,半社会调解)的“第三”正义系统,可以追溯到根据地时期的“行政调处”(区别于“民间”或“社区”调解),是一个来自古代的社会调解传统和革命司法传统互动结合的“中国特色”的正义系统。

   另一能说明问题的事例是根据地和毛泽东时代的离婚法系统。首先,离婚法法律条文本身便规定:有争议的离婚要求必须首先经过“区政府”的调解/调处,法院才会受理。(详细论析见黄宗智,2014a第3卷:第4章)这也是一个非常明显地把行政和法院结合于施法的实例。何况,时至今日,许许多多行政单位都附带有一定的行政化、“半正式”的纠纷处理系统:如表1所示,在公安部门之外,工商管理部门下属的消费者协会以及基层地方政府下属的法律服务所便是主要的例子。

   更有进者,田雷已详细证明,中央政府在处理省际纠纷问题时,也会采用一种行政调解的方法。山东省和江苏省长期纠缠于位于两省交界的微山湖的利益分配,涉及三十多个傍湖的村庄。一种可能(比较西式的)的解决方案是以湖中心为划分线,这可以视作是以法律加逻辑(普适原则)来处理的方案。另一种解决方案则是由中央简单下行政命令,由其说了算,这可以视作为西方相当广泛地把中国政法体制想象为绝对威权性的“极权”体制(totalitarian)的方案。但在中国20世纪50年代到90年代所实际呈现的则是一种行政调解方案,由中央政府斡旋于两省政府之间,探求双方都能接受的方案,最终把涉及的部分村庄划归山东,部分划归江苏。(田雷,2014)在如此的案例中,我们也可以看到中国“特色”的“政”“法”合一、行政和调解合一的纠纷处理方式。

   如此的纠纷解决系统正是我们所要说明的“政”与“法”、“行政”与司法、法院判决与社会调解结合的中间(“第三”)地带,它为我们提供了两种系统的结合与互动的实例,与韦伯论析的现代西方以独立的法律为主的高度正式化、形式化、程序化的制度体系迥然不同。由此我们也可以看到,传统的中华法系的“特色”如今仍然顽强持续于正义体系的实际运作之中。

   (二)儿童-少年“法”中的“行政模式”

在儿童-少年法中,清代的国家法律自始便与西方现代高度形式化的法律十分不同。后者在传统时期主要是一种教会法。但是,伴随近代的世俗化,正如韦伯分析的那样,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2016年第6期
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