返回上一页 文章阅读 登录

何源:垄断与自由间的公用事业法制革新

——以电信业为例

更新时间:2016-11-09 22:58:20
作者: 何源  

   摘要:  公用事业因具有民生必需性与自然垄断性的特征,通常被国家独占经营,即“国有化”。目前公用事业国有化模式的弊端已较为凸显,且现有法律手段无法进行有效规制,以致“法律失灵”现象出现。德国的电信市场改革提供了公用事业从垄断到自由的改革经验,并指出关键问题在于兼顾“促进市场竞争”与“保障公共利益”两大目标。鉴于此,我国公用事业应从理论与制度两个层面进行革新。在理论上,公用事业法制革新是任务民营化与国家保障责任的内在要求。在制度上,应进行经济管制制度革新,围绕政府与业者、业者与业者、业者与消费者三对关系对于市场准入、网络接入、资费管制、普遍服务等制度进行改革与完善。

   关键词:  公用事业;国有化;自由化;民营化;电信业

  

一、问题的提出

   近年来,我国电信业改革举措频出。从放开虚拟运营商牌照、引入民资、成立铁塔公司、全面实行市场调节价,至2015年颁发《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》(以下简称《提速降费意见》),其改革力度之大,创新之足无不彰显了政府推动改革的决心与魄力。甚至有观点认为,我国“不到两年时间似乎走完了西方国家几十年的改革路途”。[1]然而电信业改革在取得突出成效的同时,亦面临“瓶颈效应”,试举三例:

   例一:虚拟运营商运营不善。2013年《移动通信转售业务试点方案》发布以来,工信部先后向京东、阿里巴巴等42家民营企业颁发了试点批文,允许其在试点期间从基础运营商手中购买移动通信服务,重新包装成自己品牌并销售给其他消费者,还赋予其专属号段170。2015年《提速降费意见》更是进一步规定,2016年将全面放开转售业务。在如此巨大的改革力度之下,虚拟运营商亦被寄予厚望,被认为能够在移动通信垄断市场形成“鲶鱼效应”。[2]然而两年试点期满后,42家虚拟运营商全军覆没,无一家盈利。有专家认为,“批零倒挂”现象是导致这一残酷结果的主要原因,即基础运营商给虚拟运营商的批发价比给用户的零售价还要高。[3]

   例二:消费者满意度不高。2015年电信业的关键词应当便是“提网速,降资费”。继李克强总理先后两次强调之后,5月15日工信部副部长公布了本年度网络提速降费的目标,[4]5月20日《提速降费意见》出台。三大基础运营商亦陆续提出宽带提速、流量优惠等种种“诱人”举措。[5]遗憾的是,广大消费者对此反应异常冷淡,普遍认为三大电信企业的内容缺乏诚意,如形似鸡肋的“夜间流量套餐”,始终“缺斤少两”的宽带网速等。[6]亦有知名艺人韩雪在微博中公开质问中国移动为何在自己更换套餐后就将上月流量清零。

   例三:基础运营商违规不断。据《工业和信息化部关于电信服务质量的通告(2016年2号)》统计,本年第一季度收费争议类申诉占比34.7%,环比增长8.0%;网络质量类申诉占比23.7%,环比增长4.4%。在一系列“提网速,降网费”改革措施后,收费争议与网络质量仍是最突出的两个问题。首先,关于收费争议,三大基础运营商的“乱收费”现象并不少见,如在被广为关注的“全国最贵本地被叫资费案”中,律师刘某因中国电信未按合同约定收费,愤而起诉,最终中国电信被判承担违约责任。[7]在诉前交涉的过程中,中国电信敷衍的态度与做法更加凸显了刘某作为普通消费者的弱势地位,亦使得广大民众感同身受,纷纷对刘某表示支援。[8]再者,关于网络质量,民众不仅对较慢的宽带网速颇有抱怨,对于基础运营商在宽带领域的捆绑销售更是不满。如在内蒙古呼和特市选择中国联通的宽带业务,就必须捆绑固定电话或手机卡,每月还有最低消费限制。而对这一明显违规的行为,通信管理局的处罚亦并未发挥应有的作用。[9]

   综上,电信业领域中三大关键主体——新进业者虚拟运营商、消费者以及占据垄断地位的基础运营商之间的法律关系均存在进一步完善之必要。细究上述事实,至少彰显出两大问题:其一,基础运营商的垄断地位与消费者、新进业者之间存在巨大矛盾;其二,传统监管手段效果不佳,既无法震慑基础运营商,又缺乏对新进业者的有效管制。这些问题亦非电信业独有,在供水、供电、供热、交通等其余公用事业领域均有体现。为此,我国公用事业究竟应当维持现有国家垄断模式,还是要完全向市场放开?亦或应在二者之间寻求到一个平衡与支撑点?由于电信业改革系公用事业改革之重要一环,本文将以其为切入点,希冀由小见大,厘清现行公用事业“国有化”模式的症结和法律应对手段的不足,并参考德国经验,提出公用事业法制革新的新思路。

  

二、公用事业“国有化”模式的失灵

   (一)公用事业的概念与特征

   公用事业可区分为狭义、广义与最广义。狭义公用事业包括经营供电、供热、供水和电信的事业,广义还包括交通运输业(国家工商行政管理总局1993年颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》采此义),最广义之公用事业则除前两者外,尚含卫生、水利等事业(建设部2002年颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》采此义)。[10]此处所讨论的公用事业主要为第二种,即供电、供热、供水、电信以及交通运输。一般来说,公用事业具备以下两大基本特征:第一,民生必需性。这不仅表现在满足人民生活及其他生产性经济活动的基本需求,更重要的是其不可替代性。公用事业所提供的服务或产品往往很难找到与其同性质的替代品,亦或虽存在却转化成本太高。这加深了消费者对公用事业的依赖性。[11]第二,自然垄断性。根据“成本弱增性”理论,若由一个企业生产整个行业产出的总成本比由两个或两个以上的厂商生产这个产出的总成本低,则其为自然垄断行业。公用事业对于基础设施依赖程度较高,呈现出典型的“网络产业”特色,因而自然垄断性尤为明显。以电信业为例,其为保障自身技术特征之实现,需依赖基础设施网络建设,如对于固话业务,需进行挖沟、埋管、穿缆、建基站等大规模固定投资,沉没成本巨大,不宜重复建设。

   (二)“国有化”模式及其弊端

   所谓“国有化”,就是指国家由自己独占经营来取代私人的独占性经营,以期透过事业内部之管理控制,决定独占事业之价格、产能,将独占垄断之弊端内部化。这样既可以彻底防止私人独占经营的弊端,又能够解决如私人资本不足的问题,提高生产能量,最后,借由国家的直接补贴亦足以使产品价格保持稳定。﹝[12]﹞由于历史之延续,以及对于保障人民基本生活需求与社会秩序稳定之政策考量,我国的公用事业均处于国有化模式之下。下文将以电信业为例,讨论国有化模式之形成及其弊端。

   1.电信业“国有化”模式。自建立至今,我国电信业发展历程大致可分为四个阶段。[13]阶段一:垄断经营时期(1980-1993年),通信业务由国家邮电部统一经营;阶段二:引入竞争时期(1993-1998年),主要表现为向社会开放九项业务、国务院批准组建中国联合通信有限公司、政企分开(电信总局登记为企业法人,原有政府职能转移至邮电部内其他司局);阶段三:法制化时期(1998年-今),《电信条例》及其附件《电信业务分类目录》出台,1999至2000年的电信业重组形成六大国企的割据局面,2008年的再次重组则彻底奠定中国移动、中国联通与中国电信“三足鼎立”的局面,至今三者在基础电信业务领域的垄断地位仍无可撼动。

   市场化改革之后,我国电信业虽在一定程度上引入竞争,但基本上还是处于国有垄断模式之下。首先,与民营资本已十分活跃的增值业务领域相比,更为关键的基础业务领域仍呈现“三分天下”之态。如上文所述,42家虚拟运营商经营不善,所占市场的比例很小,无法撼动三大基础运营商的地位。其次,基础运营商之间的有限度之竞争亦呈现出实力悬殊之态,例如从营业利润来看,2010 年中移动前三个季度利润就为电信、联通的 5.5 倍。[14]此外,也有学者将三大巨头间的竞争解读为“只是政府为达成事务分工(分业经营、分区切割)的政策安排”, [15]称不上真正意义上的竞争。

   2. “国有化”的弊端。在早期资金与技术匮乏的情况下,国家独占经营模式确实有利于将有限的资源充分整合,以更好地保障人民生存之基本需要。而随着经济社会与技术发展,决定电信网络业务胜败的关键因素已不是资金是否密集,而是市场参与者是否具备充分的资讯科技知识与创新能力。[16]这种情况下国有化的弊端便充分显露出来。首先,从政府角度看,国家垄断严重阻碍私人资本进入电业市场,则国家必须投入大量资金以保障国企正常运营,这便阻断了私人资本为政府日益增加的财政负担分忧的可能性。而且,政企不分现象仍然不同程度地存在,垄断国企往往成为滋生腐败的温床。其次,从消费者角度看,正如本文开头所提到的,垄断国企提供的电信服务有时并不尽如人意,但因不存在其他竞争者,消费者没有其他选择,只能在三大电信巨头之间徘徊。这使得消费者在电信业(其他公用事业领域亦是如此)不能像面对其他商品一样通过行使选择权来发挥制衡作用,有被予取予求的风险。最后,从电信业发展角度看,限制竞争行为使得市场内在动力机制的作用受损,严重阻碍电信业的技术进步和质量发展,这与“创新驱动发展”的经济战略并不吻合。

   (三)“国有化”模式下法律手段的失灵

   针对如何避免国有化模式下公用事业垄断地位之滥用,通常存在两种法律手段,即反垄断法与行业立法。若以规范性质进行区分,前者应属经济法范畴,后者则更倾向于行政法规范,也可称为产业政策。关于二者间的关系,学界讨论颇多,有学者认为因产业政策的内容不同,其对反垄断法的适用既可能促进也可能阻碍;[17]也有学者持不同意见,认为二者具有一致的现实基础与立法目标,乃相互补充关系;[18]还有学者从适用顺序视角提出,反垄断法为一般法,而《电信条例》及其他相关政策等行业立法则为普通法,特别法对它的垄断如有具体规定,作为普通法的“反垄断法”也就只好亮绿灯放行。[19]但无论如何,对于以下观点仍大致存在共识,即在公用事业领域缺乏竞争、产权及市场结构僵化的情况下,仅靠反垄断法从外部来反它的垄断,无异于扬汤止沸,难以下手,因而必须要重视体制改革,尽可能优化结构,引入竞争。[20]而遗憾的是,反垄断法与行业立法在目前的公用事业反垄断中均存在不同程度的“失灵”。

   1.反垄断法失灵。关于公用事业是否适用反垄断法之讨论甚烈,[21]然则二者性质完全不同。诚如上文所言,反垄断法着眼于对抗在市场中形成的强势企业之地位滥用,其由以市场机制为主凭借供需互动运转的私经济活动领域孕育而出,但我国公用事业中的国企垄断地位的形成却具有自身独特的政策背景与成因。

首先需澄清两种观念误区:其一,行政垄断,我国公用事业中国企的垄断地位并非行政垄断,其合法性是由现行法和政策所确认的,[22]主要法律依据为《反垄断法》第7条之规定;其二,自然垄断,《反垄断法》第7条主要是针对自然垄断行业,但随着社会经济与科学技术的发展,传统公用事业的自然垄断性亦在发生变化,如随着电信业细分化,也已经很难说整个电信业均属于自然垄断行业,美国与欧洲均已其视为完全竞争性行业。那么,我国公用事业垄断地位之性质究竟应作何理解呢?以电信业为例,三大基础运营商之垄断地位并非在市场竞争中形成,而是基于历史延续、政策支持等非经济因素。如早在十年前国资委发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中便提到,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/102047.html
收藏