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石龙潭:原告适格论

更新时间:2016-11-08 23:12:47
作者: 石龙潭  
获得明确的判定基准[24]。另外,由于本学说,存在着过度扩大原告适格范围的风险,因此,有可能带来滥诉之弊[25]。

   如上所述,“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”,在各自的主张与侧重点上有所不同。首先,在“法律上的利益”的解释上,前者,强调以实定法的解释为依据,而后者,则更加重视当事人所蒙受的影响的性质。另外,从行政诉讼所肩负的两大使命,即国民的权利利益救济和行政合法性的确保上来看,前者注重的是国民的权利利益保护,从这个意义上讲,它维持了市民性法治国家原理的框架,而在后者中,由于“法律上的利益”也涵盖到事实上的利益,其范围被拓宽,因而原告适格的范围也得以随之放宽,若仅就此而言,可见它更加侧重行政合法性的确保[26]。

   尽管《行政案件诉讼法》第9条所说的“法律上的利益”,原本就是一个可以进行灵活解释的语句,但是,最高法院却一直站在“法律上所保护的利益说”的立场上,要求原告的利益必须受到个别且具体的保护,对原告适格的范围加以严格的限定。如此的也可称之为“制定法遵循主义”的结果,不仅使那些身受噪音与大气污染所害的道路周边居民等的原告适格遭到了否定,还在环境、消费者诉讼等现代型行政诉讼中,造成了即便行政活动违法,但事实上谁也无法论争的尴尬局面。这,无疑与保障国民可以享受司法审判的权利的宪法精神不相符(《日本国宪法》第32条)[27]。

   不过,随着时间的推移,“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”,开始呈现出逐渐接近的态势[28]。这是由于,首先,尽管在理论上,我们可以将两个学说区分开来,但是,两者的关系其实并不明了。第一,“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”,在以原告一方因行政处分而受到利益侵害或者必然地受到侵害为必要条件这一点上完全相同[29];第二,尽管前者注重实定法的解释,但由于可以通过在解释手法上下功夫而扩大对“法律上的利益”(原告适格)的解释范围,从而在结果上渐渐与后者接近。其次,以最高法院的判决来看,从上个世纪80年代起,在坚持“法律上所保护的利益说”的同时,通过对法令加以灵活解释来扩大原告适格的范围,早已成为界内公认的事实[30]。

   以下,我想以最高法院有关原告适格的典型判例[31]为素材,梳理并详细分析原告适格论的发展脉络,找寻其在不同时期的特征,并加以点评。

  

三、具体案例分析

   由于拙文肩负着填补原田教授《诉的利益》成书之后的理论空白之使命,因此在判例的选择上,除个别外,皆为上个世纪80年代以后的判决。另外,由于日本在2004年对《行政案件诉讼法》进行了大幅修改,而其重要内容之一,便是扩大原告适格的范围[32],因此,该法在原告适格论的发展史上具有里程碑式意义。也正因如此,为了便于论述与分析,暂将判例以2004年修法为分界点,对修法前后的判例,分别加以介绍、分析。

   (一)2004年《行政案件诉讼法》修改前的判例

   (1)主妇联合会果汁案[33]

   1971年3月6日,被告Y(公平交易委员会)对社团法人日本果汁协会等申请提出的,有关果实饮料该如何标示的公平竞争规约予以认定。由于经认定的规约当中,允许不含有果汁以及果汁含有率不足5%的饮料,可以仅以“合成着色饮料”等名义来标示,原告X(主妇联合会以及该会会长)认为,此种标示方法容易误导消费者,不符合《防止非正当赠品与不正当标示法》[34]的规定,于是依法提起行政复议。

   最高法院的判决要旨[35]如下:因行政处分而有可能使自己的权利或者法律上所保护的利益受到侵害或者必然地受到侵害的人,具有提起行政复议的资格。这里所说的“法律上所保护的利益,是指法律为了保护私人等权利主体的个人利益,通过制约行政权的行使而保障的利益,它与行政法规出于其它目的,尤其是为了实现公共利益目的而制约行政权行使的结果,偶然地使一些人产生的反射性利益或者事实上的利益相左”。

   本案中,“《防止非正当赠品与不正当标示法》的目的,在于公共利益的实现。该法第1条所定的对一般消费者利益的保护,是该法的直接目的还是间接目的,姑且不论,应该说,也是实现公共利益保护目的的一环”。该法的规定,给一般消费者所带来的利益,是被告Y在正确地运用该法、实现公共利益保护目的的过程中,使一般国民共同产生的,抽象的、平均的、一般性的利益。换言之,这种利益,“是作为该法实现公共利益保护目的的结果,而产生的反射性利益或者事实上的利益。它不相当于——受到以保护私人等权利主体的个人利益为目的的法规保障的——法律上所保护的利益”。因此,单凭普通消费者的身份,无法针对本案的认定提起行政复议。

   表面上,本案只不过是一个行政复议的案件而已,但由于一般认为,行政复议的提起资格与撤销诉讼的原告适格可作同义解释[36],因此,本案也经常被视为有关行政诉讼,尤其是撤销诉讼原告适格的先例,具有一定的代表性意义。

   如上所述,在本案中,普通消费者的行政复议提起资格没有获得认可。由于通说把行政复议的提起资格与撤销诉讼的原告适格理解为同义,因此也可以说,普通消费者的原告适格也随之遭到了否定。仔细阅读最高法院的判决我们就会发现,在本案中,对于何谓“法律上的利益”,最高法院明确表明,采用“法律上所保护的利益说”[37],并将其具体界定为:“法律为了保护私人等权利主体的个人利益,通过制约行政权的行使而保障的利益”。然后在此基础上,对法律的目的加以严格区分:抑或保护公共利益,抑或保护私人等权利主体的个人利益。当某一法律旨在个人权利利益的保护,而由其所保护的利益受到损害时,当事人可以以自己在法律上受到保护的权利利益遭受侵害为由,提起行政复议或行政诉讼。反之,若是为了实现公共利益而制约行政权行使的结果,偶然地使一些人产生一定的利益时,这种利益,则为实现公共利益目的的过程中,所衍生出的反射性利益或者事实上的利益,由于不相当于“法律上所保护的利益”,因而,当事人单凭这种利益受到损害,无法提起行政复议或行政诉讼。

   (2)长沼内木基地案[38]

   1969年7月7日,被告Y(农林水产大臣)以供于航空自卫队内木基地使用为由,解除了对北海道夕张郡长沼町的防护林指定。对此,原告X(该町居民)认为,基于上述目的的防护林指定解除处分,与《森林法》第26条第2款所定的“公共利益上的理由”不相符,属于违法解除,于是提起撤销该解除处分的行政诉讼。

   最高法院的判决要旨如下:作为一种行政处分,防护林的指定,一般是以预防自然灾害、保全环境等一般性公共利益的保护为其目的。但“即便是不特定多数者的利益,当法律并不打算让这种利益止于被一般性公共利益所吸收、解消时,与保护一般性公共利益相并行,当然也可以将这种利益的全部或者一部分,作为对其所归属的每个人的个别利益予以保护”。若特定的法律规定包含上述宗旨时,那些主张此种利益因违反该法律规定的行政处分而受到损害的人,具有提起撤销处分的原告适格。

   本案中,防护林的指定本身,的确是基于保全环境等一般性公共利益的保护。但是与此同时,从《森林法》规定,在防护林的指定之际,与其具有直接利害关系的人,具有请求防护林指定的申请权,在防护林指定的解除之际,与其具有直接利害关系的人,具有针对防护林解除提出自己意见的陈述权等程序性规定来看,还有,从现行法前身的《旧森林法》当中,曾经对具有直接利害关系的人赋予了提起行政复议以及行政诉讼等权限这一历史沿革来看,我们不得不承认,《森林法》,在把不特定多数者因保留森林而获得的生活利益整体视为公共利益予以保护的同时,也在一定范围内,把其中的一部分视为个人的个别利益予以保护。拥有这种利益的人,针对防护林的指定,在法律上,可以作为具有直接利害关系的人,主张其利益。因而,那些因本案防护林的解除而直接受到影响的居民,具有要求撤销防护林指定解除的原告适格。

   行政处分的相对人具有提起撤销诉讼的原告适格,对此似乎已经不存在什么异议了。但事涉第三人时,原告适格往往容易成为议论的焦点。本案中,在表面上,防护林的指定与解除是以森林所有者为对象作出的行政处分,但是,由于防护林自身具有防洪、涵养水源等功能,所以附近居民也势必受其影响。从本案最高法院的判决来看,附近居民的原告适格之所以受到承认,似乎是基于以下的两个理由:第一,在现行《森林法》当中,针对直接利害相关人,设定了就防护林的指定与解除,提出申请和陈述意见等程序性规定;第二,从历史沿革来看,《旧森林法》曾经规定,直接利害相关人拥有提起行政复议以及行政诉讼等权限。

   针对本案判决,有观点认为,本案不仅以法律上的程序性规定为依据,还参照了旧法的规定,从而扩大了解释原告适格的可能性,应予以积极评价[39]。但也有观点主张,本案以实定法上的具体规定为依据来认定原告适格,由于并非所有的法律都对原告适格有所界定,因此,反倒会限定或缩小原告适格的解释范围[40]。还有人,着眼于本案依程序性规定来认定原告适格的手法,认为,以程序性规定的有无这一法律上的偶然来决定原告适格,有失合理性[41]。

   不过,尽管学界的评价褒贬不一,我们还是可以从最高法院的判决中发现如此的倾向:无论是依照现行法的程序性规定也好,还是参照旧法上的规定也罢,法院在认定原告适格,即解释“法律上的利益”之际,重视的都是:实定法上是否存在相关的明文规定。而与“主妇联合会果汁案”相比,没有把法律的目的截然地区分为公共利益或个人利益保护,反倒指出,在法律上有时两者可以共存、两者同时受到保护的情形也是存在的,并对拥有这种利益的人承认了提起撤销处分的原告适格。应该说,在实定法尤其是对法律目的的解释上,显示出了更为灵活的态度。

   (3)伊达火电站案[42]

   被告Y(北海道知事)根据《公有水面填埋法》[43]的规定,于1973年6月25日,向“北海道电力株式会社”核发了,为保证建设伊达火电站用地的水面填埋许可,并于1975年12月18日,对该工程的完工予以核定验收(以下将两者合称为“本案行政处分”)。对此,原告X(在邻近该公有水面的水域,拥有渔业权的渔业组合的成员)认为,本案行政处分,没有充分考虑渔业利益、区域环境恶化等因素,有违公共利益原则,于是提起要求撤销本案行政处分的行政诉讼。

   最高法院的判决要旨如下:只有因行政处分的法律效果而使自己的权利利益受到侵害或者必然地受到侵害的人,才具有提起撤销诉讼的原告适格。“受行政处分法律效果影响的权利利益,并不局限于行政处分作为其本来效果而加以限制的权利利益,也包括行政法规为保护个人权利利益,通过对行政权行使进行制约而保障的权利利益”。那些主张,行政处分违反上述制约,而使自己受行政法规保护的权利利益遭到漠视的人,也具有原告适格。这里所说的“行政法规对行政权行使的制约,并不局限于基于明文规定的场合,即便没有明文规定,但通过对法律加以合理的解释,能够理所当然地导引出的制约,也同样包含于其中”。

对本案公有水面本身拥有权利利益的人,其权利利益因基于《公有水面填埋法》的本案行政处分而直接遭到剥夺,因此,可以要求撤销本案行政处分。可是,原告只不过对本案水面的近邻水域拥有渔业权而已,本案行政处分并不对其权利直接构成法律影响。在《公有水面填埋法》中,我们既找不到为保护近邻水域渔业从事者的权利,而对本案行政处分权的行使加以制约的明文规定,也无法从对该法的解释中导引出上述制约。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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