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党国英:中国农业发展的战略失误及其矫正

更新时间:2016-10-28 10:13:18
作者: 党国英 (进入专栏)  
美国农场主取自本农场的收入只占总收入的一小部分,大部分收入来自与合作社密切相关的农业产业链的其他环节。

   对中国与农业相关的大的资金流做一个总的鸟瞰,可发现一个未被重视的问题。农业部门的增加值约6.1万亿元,但全国食品总支出按中国人的恩格尔系数估算,应该为12万亿元之上。农业部门的增加值中,真正的市场销售额是一部分,这个比例官方统计部门没有披露,但按其他官方数据推算,4.5万亿元比较合理。12万亿元的食品总支出已经是按恩格尔系数推算而来,已经剔除间接税,而直接税比重不大。这就是说,在价值为12万亿元的农业产业链上,一般农户只取得1/3强,其余部分基本被各类龙头企业获得了。

   国家对龙头企业的支持政策值得认真反思。按官方披露的数据,2012年,全国农业龙头企业近11万家,年销售额突破5.7万亿元,其中包含农产品加工销售额及农业生产资料销售额。这个数据大约与当年全国农业增加值相当!农业龙头企业一般为私营企业,这意味着全国约2亿户农民所生产产品的大部分是被极少量的商家推向市场的。事实上,农业龙头企业不止这个数量。全国农民专业合作社140万个,而据笔者农村调研的经验,这些合作社的领办人也大多有自己的企业,也属于农业龙头企业,只是有的没有“在册”。政府对合作社的支持,极易转化为合作社领办人(或企业)的收入。

   龙头企业替代农民合作社降低了国家财政支农效率。从笔者的调查看,龙头企业以销定购,盈利能力远超一般农户,且其纯收入不与农民分享。龙头企业一般也不参与农村社区建设,更不参与其他系统性的农村公共服务。在笔者观察到的一些案例中,有的低效率农业龙头企业为了持续获得国家补贴,甚至设法打压其他技术先进企业。林万龙、张莉琴(2004)运用2000~2002年58家农业上市公司的数据所进行的实证分析表明,中国政府对农业产业化龙头企业的扶持政策缺乏效率,政府扶持并没有直接带来所期望的龙头企业农业相关产出的增长,因而也就谈不上对当地农产品原料产销的带动作用。这个结论意味着中国现行的对农业产业化龙头企业的扶持政策在操作上存在很大的偏差。

   在农业龙头企业与农民合作社关系没有理顺的情况下,国家龙头企业扶持政策也妨碍了社会公正。从国际经验看,家庭农场很难盈利,如果农场主没有加入合作社,从而取得农业产业链上的农业增值收益,农场将很难维持。在美国农场主的总收入中,由农场本身产生的收入占比很少,多年来平均水平只在20%左右。农场主的其他收入主要依赖农业产业链的其他环节以及政府支持,这种情形呈上升趋势(USDA Economic Research Service,2015)。可以想象,如果美国也有类似中国这样的主宰农业产业链的所谓私人性质的龙头企业,收入分配情形就会完全不同,美国的农业竞争力可能也不会有这么强。

  

五、劳动资源配置缺陷降低农业劳动生产率

  

   以人力成本为例,中国降低人力成本有很大潜力。据笔者大略计算,如果中国全部农户数量减少到3000万户以下,其中,谷物生产农户降低到1000万户左右,其余农户主要发展劳动密集型农业,则中国按实际劳动时间计算的劳动生产率将接近于发达国家水平。动态地说,在这个水平上,农业居民的平均收入将与中国城市居民相当。如果按农村人口为农业人口4倍计算,这意味着中国的城市化率必须达到70%左右。今后中国城市化率每年增长1.2个百分点,大约在2030年前后可实现这个目标。国际经验表明,城市化率达到75%之前,城市化速度会比较快。所以,这个速度在国际上有例可循。

   中国城市化率必须稳步向85%左右推进。按有关资料匡算,达到这个水平以后,中国乡村的专业农户可降低到3000万户左右(按国际经验,还有更多一些逆城市化人口),农业专业化水平及农业竞争力将大幅度提高。这意味着中国现有乡村人口还要大幅度转变为城市居民。总体来看,近几年城市化政策有所明确,但早前则有摇摆。城市化没有推进,新农村建设不会有进步。目前仍有系统性的因素阻碍城市化推进。在这些因素中,户籍制度并非真正难题,而是其他难题的表象。城市化的真正阻力是劳资关系缺陷、房地产管理缺陷及土地规划管理制度缺陷等因素。

   首先是劳资关系问题。对经济数据的分析表明,在相对可比的历史时期,中国GDP增长对就业的拉动作用约是欧美日等国家的1/2~1/4。究其原因,这种情形的产生与劳动条件及工资待遇有关。工人劳动时间长与工资水平低之间形成了因果链条,降低了城市扩大就业的潜力,也降低了农民工在城市定居、生存的能力(党国英,2011)。

   其次,房价过高是阻碍城市化的另一因素。2015年4月,全国100个城市(新建)住宅平均价为10522元/平方米,而一般认为,一地的独栋房屋的每平方米合理价格应近似等于该地平均月工资水平,楼房价格则应显著低于这个水平。2015年,中国农民工月均收入水平3072元,这一收入水平是楼房平均价格的1/3,更远远小于独栋房屋的价格!农民工怎么能买得起房子,在城市安家?

   再次,土地规划管理制度是阻碍城市化的基础性原因。中国城市土地利用规划极大压缩居民住宅用地的比例,过分放大工业与公共部门建设用地的比例,这是城市房价过高的主要原因之一。城乡土地要素市场的二元分割,也使脱农居民在农村的宅基地及房产不能依合理的价格变现,降低了他们在城市购房的可能性。农村土地财产的产权强度低,使土地市场难以发育,一些脱农居民放弃土地后担心重新获得土地有困难,便不愿意放弃土地,造成土地资产的不合理配置,堵塞了他们的财产性收入的重要来源。

   此外,观念保守及错谬也是阻碍城市化的重要因素。城乡社会保障体制实现一体化以后,解决人户分离难题的一个重要制度羁绊已经消除,但城市政府仍然以公共财政负担增加为理由,拒绝注册已经在城市工作生活的脱农居民的户籍。事实上,除去社会保障支出,注册已经进城人口的户籍并不会增加城市政府的财政负担,因为无论是否给他们户籍,他们已经在使用城市的公共设施。基础教育是人道主义支出,国务院早已有明确规定,城市政府对没有户籍的常住人口也应提供教育服务。至于“居者有其屋”的公共支出,如果户籍注册限于“拥有或使用合法标准住房”的人口,也不存在问题。所以,很多被人们经常提到的解决人户分离的难题,其实是一些人的臆想。不要怀疑中国城市化对于吸纳农村过剩人口的潜力,也不要怀疑传统农村释放人口的能力。荷兰GDP总量中农业增加值所占比重与中国相近,但其城市化率接近90%!与欧美接近快速增长时期相比,中国GDP增长对就业的拉动能力相对很低,以笔者分析,其重要原因,一是职工实际工作日太多,二是第三产业发展太落后。

   城市布局战略中忽视小城市发展,对农业生产极为不利。据日本学者研究,距离中小城市30分钟车程以内的农村地域,各项农业效率指标都比较高(根岸介夫,1993)。依中国实际情况,乡村地区各乡镇政府驻地如果按城市标准来建设,并在行政建制上设为县辖市,有利于农业发展。根据发达国家的经验,一个县辖市有几家规模较大的企业,就可以使城市保持活力。但长期以来,中国推行的开发区建设政策,将大量好的企业集中在国家级或省级开发区里,使乡镇吸引企业进驻极为困难。在中国几大农业区,这个问题尤其突出。


六、确立农村改革新战略

  

   (一)扎实推进土地承包关系长久不变改革

   农地承包权确权颁证工作按目前形势搞下去,很有可能产生“整体不稳固、局部走过场”的结局。这不仅损害中央威信,也给今后深化农村改革造成麻烦。笔者建议通过以下几个方面稳妥扎实推进农地确权颁证工作。

   1.加强舆论宣传工作,消除错误认识。要明确区分“集体经济组织成员权”与“农村社区成员权”两种“成员权”,将“壮大集体经济”概念调整为“逐步完善农村社区公共服务”概念。要通过宣传手段,向广大农村干部群众传递“土地承包权即为农民土地财产权”的政策理念。

   2.尽可能保障确权颁证形成“起点公平”的格局。要明确告诉广大农村干部群众,确权颁证意味着“最后一次调整土地”,今后绝不会调整土地,绝不会再搞平均承包。“起点公平”应该成为确权颁证工作的“底线要求”。实现这个目标不能靠简单化的工作方法,而应充分发挥协商民主的作用,防止村干部一意孤行、以权谋私。

   3.要通过配套改革,解决某些难题。主要包括以下几个方面:

   (1)鉴于村干部消极应对确权颁证工作的借口是“壮大集体经济”,而村庄公务支出“无米下锅”也确实是现实问题,建议中央政府下决心认真解决村庄的基本公务开支保障的问题。笔者估算,全国大约需要1000亿元就可解决这一问题。通过重新调整“支农”口径等办法,减除一些重复性的支农口子,由中央和地方共同筹集这笔资金不是难事。

   (2)建立农业保护区,有利于形成土地流转价格的合理预期。

   (3)农村土地股份社发展政策应适度放宽,并允许更多地采用“确股不确地”的办法实现产权改革。土地股份社本身并不是真正的股份公司,只是一个解决分配问题的产权安排,其中内含的“股权平等”原则有利于解决“起点公平”问题,也有利于推动农村要素市场化。要支持股权的量化、固化,防止不断按照人口变化调整股权设置的错误做法。

  

   (二)通过深化国家土地管理体制改革解决农村宅基地制度问题

   农村宅基地制度改革的基本目标,是用多种手段保障全体农业居民住有所居,提高农村建设用地的利用效率,实现宅基地配置的公平公正,使农村社会和谐、农村人居环境更加美好。改革的主要任务是实现农村宅基地资源由行政配置为主,转变为在政府土地利用规划约束下由市场机制发挥决定性作用。

   今后一个时期的主要任务是:

   第一,改革国家土地规划管理体制,为农村宅基地管理改革顺利推进创造条件。国家建立“农业保护区制度”,将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区,替代目前实行的基本农田保护制度,以更有效地保护耕地,放活非耕地管理权限,促进土地要素市场化。下放土地管理权限。对农业保护区以外的其他土地,中央政府可将管理权限大幅度下放给地方。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控,同时对农业保护区之外的其他类型土地的利用做“目标指导管理”,例如,设定“开发强度”、“建设用地GDP产出率”、“居民住宅用地占用比例”、“闲置土地占比”、“基准地价偏离率”等指标,依据这些指标来确定土地用途改变的总规模。

第二,将农村地区区分为农业保护区与其他区域两个类别,采用不同的宅基地管理制度。在农业保护区(包括类似其他保护区)以外,村庄全部土地可以一并规划开发,农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市,也即农民的宅基地流转不受范围与对象的限制。此项操作的重点是政府规划的约束力与可操作性。若没有政府规划介入,农村宅基地改革将陷入“死与乱”的循环。在农业保护区内,村庄全部土地不得用于非农产业开发,农民的宅基地可以继承,可以流转给本村居民。但对于脱离农业生产的农户,当其宅基地被复垦为农田时,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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