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党国英:中国农业发展的战略失误及其矫正

更新时间:2016-10-28 10:13:18
作者: 党国英 (进入专栏)  
这种地租率在全世界都是十分罕见的。如果靠租地来实现农业规模经营,仅地租成本就不堪忍受。③租期短。租期太短,农业投资者没有积极性。④租约不稳定。租约不稳定是指租地契约的违约率高。这种情形也影响投资者积极性。产权不稳定助长投机意识,是违约率高的主要原因。

   笔者在调研中发现,部分基层干部对农村承包地确权颁证态度比较消极,影响到此项工作的顺利推进。有的地方虽然基本完成了工作任务,但不肯把确权证书发给农户;还有的地方给农户颁发证书以后,又重新调整土地,等于确权颁证工作宣告失败。基层干部态度消极的主要原因是:

   第一,担心确权颁证会影响集体经济发展。很多经济落后的村庄依靠部分“有偿承包土地”的收入解决集体开支问题,村干部担心确权颁证以后,村集体失去了这一收入来源。少数村干部以“坚持社会主义集体经济”为理由不赞成确权颁证,真正意图是要维护自己能掌控的“集体收支”权力。

   第二,认为确权颁证会影响土地流转,妨碍规模经营发展。有干部估计,确权颁证以后,土地流转中的高地租现象会加剧,规模经营农户会不堪重负。在一些以丘陵山地为主的地区,农户承包的地块比较分散,每户有十几块承包地的情形比比皆是,的确会给连片承包土地搞规模化生产的农户带了困扰。广东某市的领导因这种情形决定先搞土地整理,然后再搞确权颁证。从长远看,这个做法的确有利于农业发展。但笔者看到,该市有的村庄搞完土地整理后把土地统一发包给了种植大户,以土地入股的方式部分解决农民收入问题。

   第三,有的干部担心确权颁证会造成人均占有土地不均,有失“公平正义”。有干部认为,农地本来是“公有”的,人均分配不应有差异。四川某地的村干部就是基于这种认识,在确权颁证工作做完后,又重新调整土地。

   第四,一些经济发达地区已经对包括土地在内的集体经济资产做了“量化”、“固化”处理,土地没有承包到户,干部对土地确权到户有抵触。有的省为了严格执行中央指示,要求户户有证,而大型物业占地在技术上难以分割的情形的确给落实中央文件造成困难。

   除了基层干部外,部分地区的农户对确权颁证认识不足,热情不高,影响工作的扎实推进。农户态度消极的原因主要有以下几个方面:

   一是因宣传工作不到位,农民没有真正理解确权颁证改革的意义。笔者2010年前后在华北某省调查时就发现,如果一般地询问农民对“增人不增地,减人不减地”政策的态度,80%左右的农户会表达否定意见;但如果仔细给农民讲解这个政策设计的意图,一部分农民的态度就会发生变化。可是,有多少基层干部会给农民讲解政策?还有的学者不去深入调研,不去与农民深入交流,误把农民的随口话当做农民的真实意愿,写报告上递决策机构,误导了决策。笔者还注意到,一些地方在确权颁证以后再行调整土地,农民似乎没有不同意见,也没有通过一定渠道提出投诉。村干部通常告诉农民,土地还归“集体所有”,而这个概念在农民头脑里根深蒂固,便不把调整土地当做了不得的事情。这种状况当然使农民难以理解“确权颁证”究竟有什么意义。在调查中还发现,有的基层干部告诉农民,承包权长久不变,就是指30年不变,以后还要调整土地。这种对政策的曲解,挫伤了农民对土地确权的热情。

   二是现实利益冲突使农民注重眼前利益,未能看重确权颁证改革带来的长远利益。从国际比较看,中国农村征地的“补偿”费用经过多年调整,已经达到较高水平,在发达地区尤其如此。在确权颁证后发生的官方征地中,土地被征收的农户得到较高补偿收入,其他农民感到“不公”,要求废止确权颁证后形成的土地权属关系,将征地补偿费统一分配。出现这种情形,还是传统的根深蒂固的土地“平均”观念在起作用。

   三是以往一些地区没有认真落实“增人不增地、减人不减地”政策,以致一些农民不相信此次确权颁证改革的法律效力。中国农村第一轮土地承包期内调整土地的情形比较普遍,第二轮土地承包期内调整土地承包关系的情形少了许多,但在主要农区仍然存在。因为这种情形,一些地方推进确权颁证改革的方案容易被农民接受,其实是农民认为今后还可能调整土地,便愿意马马虎虎接受村干部提出的方案。这给今后留下了土地纠纷的隐患。

   确权颁证改革中还存在其他一些问题,主要包括:

   一是确权“打折扣”。有的地方原承包合同面积与实际面积不同,村集体将多出的土地留在手上,不进入确权颁证工作系统。这样做的表面理由,还是村干部要“壮大集体经济”。

   二是所有权关系复杂。有的地方的集体土地归“两级所有”,较高一级社区的土地要不要进入确权颁证工作系统?在珠三角地区,土地本来归村民小组所有,但有的村委会从小组“买”了土地,形成了村委会所有的土地。个别村庄是由一个乡改制而来,土地权属关系更为复杂。这种情形给确权颁证的操作带了麻烦。

   三是需要解决“起点公平问题”。在不少地方,农户的土地承包量人均水平有差异,如果确权颁证以后“永久不变”,把这种差异永久固定下来合理吗?有的承包地数量低于平均水平的农民认为不合理。他们认为,原来他们认可土地承包权分配不均等现实的原因,是农地第二轮承包会在2024年前后到期,到期后他们会通过调整承包关系而增加土地。因确权颁证废止“30年到期调整的法律”,会伤害他们的利益,他们不乐意;硬性确权颁证后,会留下隐患。笔者认为,这个问题的确不容忽视。平均主义要反对,特别要反对确权颁证以后再根据人口变化调整土地,但确权颁证前夕按人口情况对土地做“最后一次调整”还是必要的。

   以上情形表明,确权这样一件大事的确不简单,原来下功夫不够,决心不大,现在必须当一个大事来抓了。

  

   (二)土地规划管理体制缺陷伤及土地资源配置全局

   2005年,中国村庄现状用地面积为14.83万平方公里,但在乡村人口减少的背景下,全国平均每年村庄占地扩张面积高达200多平方公里。这种扩张大多以农民违法建房的形式出现。官方对违法建房的处理多以罚款了结。按照实际人口推算,2005年后的10年里,农村人均村庄占地由0.28亩增加到0.345亩,增长了23%。粗略估算,中国农区(包括河流、道路,不包括森林地带、牧区)每平方公里约有1.1个自然村,约占到耕地面积的10%,农地因此被居民点切割得很厉害。在粮食主产区和南方丘陵地带,这种切割程度更为严重。替代劳动效率高的大型现代综合性农机每天的作业面积接近3平方公里,但在耕地被高度切割的情况下,不易发挥效率,因此不易被使用。

   这一问题对中国农业和农村发展的伤害将持续显现。一是对农业现代化的伤害。农区居住大量非农业从业人员或存在大量空置房屋,对农机连片作业形成影响,降低农机利用效率。二是造成国家经济资源的浪费。大量已经脱离农业的原农村居民一方面在农村投资建设房屋,另一方面又将房屋空置,不仅浪费巨大,还降低了他们的生活品质。三是形成农村建设用地不必要的资源浪费。一部分浅山、丘陵地带的村庄占地不适合复垦为耕地,完全可以将其规划为城市郊区的高档住宅建设区。此举不仅能降低房价、提高国人的居住品质,还可以增加乡村原住民的财产性收入。眼下政策堵塞了这种可能性,很是可惜。

   改革的艰难与观念错谬有关。任何一个国家都不敢对一个大的人群长期实行宅基地的无偿划拨制度,中国实行这个制度也早已不能支撑了。“居者有其屋”作为一种治国理念,自然是正确的,但用土地划拨方式来实现这个目标,绝对是不适当的。在中国经济发达地区,只能靠市场化的办法解决农村住房问题,实践证明,这条路可以走得通;在比较落后的农村地区,因为人口流失量大,宅基地事实上处于过剩状态,即使按照市场化流转,宅基地的价格也不会上升明显。

   目前,国家所安排的农村宅基地制度改革试点单位已经先后制定出了改革实施方案。总体来看,这些改革方案没有大的突破,一些措施看似改革的亮点,其实在这些方案形成之前已经在各地的工作中出现。

   第一,关于“户有所居”。如前所述,中国农民在农村的居住本来就没有大的问题;难题是农村住房财产难以合理变现,影响他们获得定居城市所需的财务支持。各地几乎比较一致地采用“集中居住”模式,有利有弊。有的地方注意扬长避短,而有的地方的做法则弊大于利。

   第二,从各地公布的改革方案看,只有少数地方决定停止农村宅基地无偿划拨,大部分地区仍继续保留了农村宅基地无偿划拨制度。笔者认为,这种改革不彻底。

   第三,宅基地制度作为一种基本的财产制度,应在各地具有一致性、统一性,但从现在的试点地区看,不仅各地有所不同,就连同一地方的不同区域也不相同,例如山区与平原不同、偏远地方与近郊不同。随着经济发展,这种条件有可能变化,这就会带来基本制度的不稳定性。

   第四,农村宅基地制度作为一种基本的财产制度,其建立及地权的初始分配可以由“民主”方式一次性解决,但其稳定以后,不能总依靠“民主”制度不断调整。制度稳定以后,地权的转换、变更不应按照“少数服从多数”原则进行调整。绝不能认为,只要民主程序介入,什么做法都合理。

   第五,关于宅基地有偿使用制度。农村宅基地有偿使用制度多是针对定额面积超出部分,且收取的金额比较低,这是一种农户容易接受的办法。这对今后涉及土地补偿时分别计算价格建立了一个合理基础。但是,笔者认为,这个制度“一刀切”也有问题。1956年前的宅基地是农户的财产,此前并没有“入社”。这部分老宅基地的面积即使超出定额面积也不应该收费。

   第六,关于宅基地使用权“退出”制度。农村宅基地退出的管道实际上很狭窄,试点地区也没有突破。目前各地实行的集中安置、增减挂钩转换、地票制度等,实际上是将农村当事人的宅基地的“建设用地权益”退给政府,使地方政府在异地增加了国有建设用地,尽管当事人获得了一定的补偿。限于主管部门的严格要求,试点地区的方案没有涉及宅基地使用权对村外居民的“流转”问题,而实践中这一现象已经存在。

  

四、农业经营组织政策失误降低农业资本效率

  

   中国农民合作社的发展状况令人扼腕叹息。《中华人民共和国农民专业合作社法》酝酿近10年,才在2006年出台。应该说这个法律文本相当不错,但落实情况并不好。一是合作社极不规范。在笔者调查的合作社中,极少看到按照惠顾量进行二次分配的。大量合作社是小型农业龙头企业的换牌组织,实际上由龙头企业的企业主掌控,未能与农户建立真正的利益共同体。二是数量大,但规模小。据全国农民合作社发展部际联席会议第四次全体会议披露,截至2015年12月底,全国登记注册的农民合作社达153.1万家,入社农户10090万户。平均每个合作社仅约66个农户。按行政村数量计算,每个行政村的合作社达3个以上!2014年,吉林全省合作社约5.2万个,而农户数为200多万,平均每个合作社仅40户左右!黑龙江双鸭山市合作社的平均社员规模不到14户。这样小的合作社无效益可言。三是封闭性强。绝大部分合作社的活动范围限于村、乡,行政区划对合作社的影响甚大。中国合作社人才、资金匮乏,介入农业产业链不完整,均与合作社的以上弊端有关。

依靠农民合作社发展农业是有益的国际经验。农民合作社是欧美农业发展的重要支柱之一,也是农民增收的重要保障。农业发达国家合作社规模大、数量少,通常具有跨国社员参加,在国际上则按跨国公司原则销售农产品。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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