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秦小建:政府信息公开的宪法逻辑

更新时间:2016-10-25 10:21:53
作者: 秦小建  

   一个看似不证自明的真理是,知情权是人民主权的应有之义,当然是人权,无须过多论证。其实,所有权利, 都是人民主权的表达,上述话语非但不能揭示知情权的专属价值,还使得知情权沦为一种既无规范逻辑亦无实践意义的空泛宣示话语,无助于明确知情权的实现逻辑。在现行宪法文本中,知情权并无明确的宪法规范依据。但是,在权利属性上,知情权与公民政治权利有颇多相通之处。可以说,知情权是实现公民选举权、表达自由和监督权的前提保障。三种政治权利分别从构成、参与和监督三个维度建构宪法体制的组织框架,并作为动力资源促进宪法体制的动态改善和良性运行。在这个意义上,知情权的功能和价值就不言而喻,其规范内涵亦在政治权利的体系逻辑及由政治权利串联起来的宪法体制的组织和运行逻辑下得以清晰展现。这亦是知情权作为人权的规范逻辑,也是知情权实现的路径限定。《条例》以知情权导入公民政治权利(尤其是监督权)来规范自身运作,就架构起政府与政治权利所维系的宪法体制的沟通桥梁。但如果仅将其限于政府行政内部,且由政府自己掌握公开与否的主导判断权,势必实质性地构成对公民政治权利的不当限制,也阻断了经由知情权和监督权推动的从政府内部监督向公众监督和人大监督的动态转化,致使整体宪法体制的运行陷入停滞。因而,如果不能将知情权作为政治权利的属性及其强烈彰显的政治权利体系逻辑与宪法体制的组织和运行逻辑有机对接,知情权的宪法功能将遭到减损,并殃及宪法体制的良性运行。

   另一方面,将政府信息公开义务作为知情权实现手段的误解,源于“公民权利——国家义务”的经典框架。现代权利理论适应行政国家趋势,超越了消极权利和积极权利的二分法,主张任何权利的实现均仰赖国家义务的履行。对应不同的权利类型,国家义务大体可区分为“尊重——保护——实现(给付)”三层次。[9]但这一理论恪守呆板的权利类型划分,忽视了权利的交互性及由此导致的权利冲突,自然无法解释也无力化解为实现不同权利的各种国家义务间的彼此冲突。在信息公开领域,公民知情权与公共利益(国家秘密)及第三方权利(个人隐私)交互存在,并发生持续性的冲突。由此决定了,知情权保障所对应的“公开”与公共利益保护和第三方隐私权保护所对应的“不公开”亦持续性地处于冲突之中。而上述关于国家义务的笼统界定,显然不足以回应公开与否的利益衡量难题,而“公开为原则、不公开为例外”的限制性框架,又无法转化为对作为利益衡量主体的政府自利倾向的有效制度约束,由此导致实践中偏向例外事项不公开的知情权保障不力困境。

   上述困境的根源在于,将公民知情权所对应的“国家”义务,狭隘地理解成“政府”的公开义务。这一误解,肇源于对“国家”的抽象认知,从而将具有高识别度和强存在感的“政府”简单地视为“国家”的代言人。实际上,国家非抽象的国家,而是各个国家机构所构成的宪法体制。宪法体制内在的组织和运行逻辑对应于对公民权利的尊重、保护与实现的整体需要和实现逻辑。[10]因此,所谓国家义务,是依托于宪法体制的国家机构职权配置原理,由各国家机构在其职权范围内承担的诸义务所构成的结构体系;国家机构所承担的国家义务的区别,取决于该国家机构在宪法体制的整体逻辑下与公民的关系。

   就此而言,政府的信息公开义务是作为体系存在的信息公开国家义务的系统一环。政府公开义务与包括代议机关和司法机关在内的其他国家机构的义务,共同构成关于信息公开的国家义务体系。“公开为原则、不公开为例外”的限制性框架,只有置于宪法体制的组织和运行逻辑中,结合各个国家机构与公民的关系进行具体化的理解。否则,这一原则及对应的政府公开义务就是空洞的,空洞的原则当然无法约束政府。质言之,宪法体制的组织和运行逻辑,决定了信息公开国家义务的具体类型和体系结构。[11]只有在此视野下,才可领会以公民知情权为基础的政府信息公开制度所具有的重大宪法功能,而不是局限于一种以公开促进自我规约的狭窄认知。

   由此有必要审视我国宪法体制的组织和运行逻辑。这一逻辑是依据《宪法》第2条、第3条、第三章的规定提炼出来的规范表达,大体表述如下:人民选举代表组成人民代表大会,人民代表大会是国家权力机关,产生国家机构,国家机构履行宪法赋予的职权,与作为具体个体的公民发生法律关系。以公式描述,可表达为“人民——人民代表大会——国家机构(行政机关、审判机关、检察机关)——公民”。“人民——人民代表大会——国家机构(行政机关、审判机关、检察机关)”是主权逻辑的彰显,“国家机构(行政机关、审判机关、检察机关)——公民”是治理逻辑的体现。二者耦合成我国宪法实施的两个互动层次:其一,基于人民主权,作为主权者的人民选举产生权力机关,产生国家机构,并制定法律,从而组织和规范国家的整体运行。主权逻辑构造了国家的主权结构,这一主权结构,既保证主权权威的恒在,又以制度化的方式抑制主权者出场所不可避免的无序和激情。[12]其二,包括行政机关、审判机关、检察机关等在内的国家机构在主权逻辑构建的宪法体制中各司其职,遵守和适用法律,以强制性的权力为保障,通过授予权利、赋予义务具体调整个体公民之间、个体公民与国家机构之间产生的法律关系。[13]所谓治理逻辑,在很大程度上是通过法律的宪法实施,即由人大产生的国家机构遵守和适用人大制定的法律,以实现人民意志。在治理逻辑下,主权者意义上的“人民”整体隐退,个体意义的“公民”出场,在特定条件下聚合为“公众”。只有在特定的“宪法时刻”,如作为定期民意测评的选举,和公民因治理逻辑失效进入人大环节,启动基于“人大——国家机构”关系的宪法监督(或人大顺应民意主动启动宪法监督),个体意义的“公民”经由人大回归主权者意义的“人民”,从治理逻辑进入主权逻辑,借助于主权权威促进治理调整。[14]一言以蔽之,主权逻辑为治理逻辑输送正当性,治理逻辑为主权逻辑实现价值理性。这一宪法逻辑结构如图一所示。

图一 宪法逻辑结构图

   在上述宪法逻辑中,政府承担的信息公开义务可对应分解为两个层次:一是在“人民——人大——政府”的主权逻辑下,政府由人大产生,对人大负责,向人大报告工作,据此,政府应当向人大主动报告信息,而人大作为人民意志的代议机构,有权代表人民要求政府公开社会大众所普遍关注的信息。二是在“政府——公民”的治理逻辑下,政府因职权行使与公民形成行政法关系,公民的权利义务因此受到影响,行政行为与公民个体之间产生直接或间接的利害关系,此时,遵循行政行为的合法性要求,有关行政行为的信息,应当向公民公开,公民亦有权向行政机关申请公开。依据宪法体制的职权配置关系,如果政府公开义务存在偏差,那么公民有权向上级政府举报、申请行政复议,并向法院提起行政诉讼。

   理解上述两层逻辑的关键在于,作为政治参与者的人,实则具有两种身份,而两种身份分别对应两种逻辑。实践中的混淆多源于对此的忽略。申言之,作为政治参与者的人,一是作为“主权者”的构成,是整体的存在,亦是抽象的存在,在政治运行中一般由代议机构型塑整体,并赋予抽象存在以实际内容;二是作为“被统治者”的具体个人,是具有权利义务关系的丰满个体,其权利义务与政府职权行使密切相关。对应两种身份,在“人民——人大——政府”逻辑关系中,政府向人大报告的信息,是有关公共利益的信息,与具体公民无直接利害关系,公民个体与政府以人大为中介产生关联,公民是作为主权者的“人民”的构成,即我们常说的“公众”;在“政府——公民”逻辑关系中,政府与公民直接关联,且因某一行政行为而对公民个体产生直接利害关系。就此而言,以公民关注公共利益还是个体私益为区分标准,或是公民与政府之间有无直接利害关系为标准,存在两种意义的“公民”及“公民——政府”关系的区分,也就存在两种类型的政府信息公开逻辑。

  

三、两种逻辑的混淆及其后果

  

   纵观《条例》体例,作为行政机关的政府在信息公开义务上,未遵循其在宪法体制组织和运行逻辑中的职权安排,而且混淆了其在主权逻辑和治理逻辑中的不同定位。之所以如此,是因为《条例》混淆了作为主权者的“人民”与个体意义上的“公民”,将与公共利益关联的“公众”与具有直接利害关系的“公民”混为一谈,因而也混淆了人民主权意义上的“人民——人大——政府”之主权逻辑与基于行政行为的“政府——公民”之治理逻辑。

   这一混淆,漠视了“人民——人大——政府”的主权逻辑,忽略了政府与作为权力机关的人大在信息公开领域的职权关系及义务配置,致使现行政府信息公开制度与整体宪法体制相脱节,难以形成制度合力。同时,由于无法受到宪法体制的有效规约,政府的信息公开职权极易僭越宪法体制的职权配置,违反国家机构分工原理。其后果是,既可能因其职权所限而无力满足民众信息需求,也可能因越权而陷入恣意,更可能将蕴含于分工背后的制约和监督消解于无形。

   这一混淆,还为本不应在代议政治中直接出场的“人民”提供了巨大的空间,使得“人民”超越人大而直接与政府形成关联,从而与“人民——人大——政府”所蕴含的宪法逻辑相抵牾,致使整个政府信息公开制度陷入异常混乱的地步,非但不能达成初衷,反而还可能造成无尽的恶果。在主权逻辑下,“人民主权”是为论证国家正当性和检验既有国家权力体制的标准,而不可将其以直接民主的形式来作为国家的组织和运行模式。这是因为,作为主权者的“人民”具有强烈的抽象性和虚幻性,一方面,“人民”无从界定,且过于模糊,因而“人民”话语易被代表,加之人民出场后的“广场政治”难以根除的民粹流毒,超越代议制的从“公民”向“人民”的非正常转换,往往形成对秩序的强大冲击;另一方面,在现实生活“人民”以阶层的形式存在,而阶层之间的多元价值分殊和利益争夺,决定了整体意义的“人民”难以有效整合。在现代多元社会和利益分化的背景下,通过代议制进行最大限度的整合,是最为现实的选择。因而,现代意义的“人民”,在宪法体制的组织和运行逻辑中,是由人民代表及其组成的代议机关作为其意志的代表。

   在社会抚养费信息公开等热点实例中,常看到民意澎湃而政府无动于衷的一厢情愿。表面看来是政府的“傲慢”,但深层缘由在于,由于缺乏代议制的整合和人民代表的理性过滤,所谓“民意”在“沉默的大多数”的映衬下,本源是少数群体和精英阶层诉诸抽象的“人民”概念所进行的单方面“加工包装”,看上去似乎拥有强大的道义力量,但实则难以将多元认知下的分散民意诉求汇聚成绝大多数所认可的体制性共识,更无法转换成实质性的制度压力,自然难以有效施压政府。与此同时,忽略代议渠道而动辄诉诸主权者的民意号召,常常掺杂着民粹倾向的非理性指责,掷地有声的建设性讨论和诉求主张淹没其间,乃至陷入“沉默的螺旋结构”。加之政府治理(尤其是基层)受制于压力机制而难以保持常规化运作,信息公开底气本就不足,民意回应体制还不健全,正常的民意表达和沟通交流管道由此不断窄化。以主权者身份自居所发出的指责,一旦站在道德制高点上,宽容和理解丧失了土壤,交流和沟通没有了意义,结果被提前预设,本意在于强化沟通的公开不免演化为情绪化的对立。

这一混淆,还干扰影响了治理逻辑下“政府——公民”的知情权实现,而这恰恰是公民需求最为迫切、利益关联也是最为直接的方面。如上所述,治理逻辑下“政府——公民”关系是行政行为对公民权利义务的调整。行政行为内含的信息与公民个人形成直接利害关联,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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