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魏健馨 刘威:城市规划的宪法学考察

更新时间:2016-10-21 09:05:05
作者: 魏健馨   刘威  

   摘要:  城市化是当代国家现代化的标志之一。在中国的城市化发展进程中,城市生态环境的恶化现象亟需重视和破解。因此,有必要从宪政生态主义视角对城市规划及其制度进行审视,破除传统城市规划突出城市经济发展功能的局限性,使其体现人与自然之间的和谐、人类社会内部的和谐双重价值取向。在城市规划过程中,强调以城市居民为主体的、广泛地公共参与,城市规划的民意基础和民主程序获得制度保证。通过城市规划及其制度的完善,促进城市生态环境的良性循环,实现城市居民幸福生活指数的可持续提升。

   关键词:  城市规划 城市生态 城市化

  

引言

   毋庸置疑,城市化是当代国家现代化的标志之一。在物质文明高度发达的当下,城市对人们的吸引力是巨大的,它不仅对土著的城市居民如此,更让众多新移民充满向往。[①]城市化作为中国社会转型与现代化发展的驱动力量,承载了国家与社会公众的太多期待。但是,在经济迅猛发展的同时,囿于以往建设规模的限制,城市,包括大城市,难以在短时间内容纳移民与流动人口的大量涌入,于是人们的城市生活不得不面对各种冲突,如公共设施不足、道路拥堵、治安环境恶化等。其中最让人忧心的是城市生态环境的恶化问题,[②] 直接关涉到公民应当享有的生存权,诸如雾霾、地下水污染、食品安全,以及交通拥堵等都令人忧心,已经成为笼罩在人们心头挥之不去的阴影。

   这种现实促使人们去反思与城市化息息相关的城市规划及其制度。进一步讲,对于城市规划的宪法学论证和分析就显得很有必要。因为,在现代法律背景中,对于行政规划的理论解析尚未全面深入地展开,对于行政规划本身的认识依然存在着一定的局限性。而行政法作为实施中的宪法,既是宪法的具体化,也是宪政理念的具体实践。这就决定了作为行政规制的城市规划,不论面临何种社会变迁,总要受特定发展阶段宪政理念的指导。如果说城市规划以技术性手段为特征的话,那么,宪政生态主义则更加着重于价值性的回归。通过为城市规划中提供进步的指导思想和新的理念,使城市规划能够不断地摆脱传统行政规划的桎梏,更具有科学性和合理性,促进和提高城市生活质量和水平。本文的立意正在于此,以宪政生态主义的视角,探讨城市规划应当尊奉的理念,通过科学合理的城市规划为城市化提供较为充实的学术支持。

  

一、对现行城市规划及其制度的检讨

   在行政法学理论研究中,对于城市规划法律性质的讨论是早有定论的,学者们普遍认为,城市规划应当属于行政权主导下的比较典型的行政规划。所谓规划是指比较全面的、长远的发展计划。[③]包括制定发展计划、建议方案、替代方案的评价,以及与这些计划或方案相关的活动。城市规划则是由行政机关为了实现一定时期内城市发展的目标,编制、决定和执行的城市的性质、规模和发展方向的方案、评价,以及与之相关部署与安排。城市规划具有长期性、整体性和基础性,是关于城市未来发展的整套行动方案,是一个制约并改变城市发展的统合过程。城市规划贯穿于城市化的进程始终,并直接影响城市化的趋势和水平。因此,一些国家都有专门的城市规划法律规范,[④]随着不同的发展阶段,城市规划的指导思想也在经历变迁和演进,当前宪政生态主义成为指导城市规划的基本价值取向,即注重城市规划过程中的自然和谐与社会和谐状态。

   宪政生态主义视野下首先关注的是城市规划的对象——城市本身,应该如何看待城市呢?在宪政生态主义看来,城市除去一般人所认为的作为一个“经济单位”的定位,更强调的是它作为“地理学和生态学上的一个单位”[⑤] ,即适合人类生活和居住的理想状态。城市之所以令人向往是因为它代表着一种现代化的生活方式和公共秩序的进步水平。亦如人们所普遍所观察和体验到的,现代化背景下城市的治理结构和公共参与,是传统社会中的乡村模式所不可同日而语的。随着社会变迁,城市规划作为一种行政规划行为应该带给人们更新的城市规划理念,并塑造着城市的新景观和新印象。在城市规划领域,钳制政府进行决策的因素是多方面的,例如城市的基础设施、整体的生态环境、历史文化古迹的养护,以及自然灾害的应急机制等。城市规划还要考虑到所有可能出现的情况,并为城市的未来发展留下足够的空间,经济的快速发展无疑对城市规划提出了更高、更迫切的要求。

   在中国的现代化进程中,城市化的发展有其特殊性,城市生活更多地表现出一种冲撞(Crash)的态势,即传统与现代之间的冲突、土著居民与外来移民之间的冲突、不同价值观念之间的冲突、其中也包括传统的城市规划模式与现代城市生活之间的冲突。但其中最为根本的冲突就是生态环境与城市居民生活之间的冲突。这种冲撞的态势、规模、影响范围,已经远远超出了传统城市规划所能够容纳的范畴,或者在某种程度上已经导致城市本身、城市居民的生活处于一种不良状态。这种现实对于传统的城市规划提出了挑战,或者换言之,传统城市规划下的城市生活正在陷入某种困境之中,而且与其他国家不同的是,中国城市规划所面临的更为特殊的问题是“前现代、现代和后现代的城市规划法制问题交织呈现”。[⑥]这种状态传导到城市生活的图景中就转化成这样一种情形,城市的外表越来越现代化,但城市的生活却开始变得不那么便利,成本在提高,居民的心态不平和。在笔者看来,现有的城市规划及其制度似乎存在着某些思维盲区,局限了城市规划的思路,给人一种顾此失彼的感觉,因此,城市规划需要从起点开始重新定位。

   当下中国的城市规划出现了一系列具体的问题,负面影响恐怕也是短期内难以消弥的。

   第一,城市规划未能充分考虑到人类与自然之间的和谐发展。

   到目前为止的城市规划的具体实践,强调的是城市的经济功能和定位,城市规划突出的是经济发展的功能,没有顾及到城市的自然地理条件和环境容量,城市在整体上负载了过多的生产建设项目,导致环境污染越加严重。此外,由于长期以来城乡二元体制的传统所造成的不平衡状态还没有完全被打破,尤其是大城市、省会城市,往往成为区域经济发展中心,吸纳了大量物质、能量、人力资源,生产总值往往占据本地区较大的份额。这种结构性的失衡又造成局部地区各类资源的过分集中,从而加剧了资源配置的不平衡状态。[⑦]

   第二,城市规划中公共参与的程度不高。

   公共参与不仅在理论上是城市规划的一个重要环节,在实践中也是城市规划合法性的依据。在实践中,由于社会公众对其生活环境相当熟悉,其意见也能够帮助作出更加高质量的规划方案。对于“公共参与”的概念,一些学者认为其不仅包括普通城市居民的参与,也包括专家学者的评审阶段。在此笔者认同的“公众参与”为狭义的内涵,以普通社会公众能够直接参与的主体部分,而不包括专家及其他人员的参与。原因在于,公共参与是一个公开、透明的过程,在中国的具体实践中以听证会为代表性的表现形式。而专家学者的参与往往是在评审阶段的参与,是由专家对社会公众的参与意见进行评议和分析,不对社会公众开放,因此不属于严格意义上的公共参与范畴。

   在现行法律规范中,真正涉及公共参与的条款也极其有限。明确规定城市规划过程中公民享有的公共参与的权利和时间的,只有《城乡规划法》第二十六条和第四十六条,《环境影响评价法》第十一条。[⑧]此外,《行政许可法》第三十六条,《环境影响评价法》第二十一条,《城乡规划法》第四十八条都有关于公众参与的规定,其内容与《环境影响评价法》第十一条大致类似,或者涉及的当事人仅为利害关系人和相关人员,或者规定的内容过于笼统和原则。[⑨]表明现行立法对于城市规划中的公共参与并不是很重视。但是社会公众的参与意识却是客观存在的,而且还很强烈,特别是当城市规划的项目涉及到市民的日常生活品质及健康的时候,社会公众甚至会采取非常激烈的方式进行表达。其中最为典型的事例就是2007年厦门市政府的PX项目。[⑩]好在这个项目在市民的激烈反对下没有通过,但不幸的是2015年8月12日天津市滨海新区危化品仓库的爆炸则印证了城市规划存在着的诸多内幕问题,城市规划因为没有严格依照法律执行、没有公共参与、公共表达,所造成的极其严重的后果。化工厂或者危化品仓库建立在距离居民区如此近的地方,一旦发生泄漏或起火爆炸事故,会带来相当严重的后果。在城市规划中,由于法律规定的缺陷,在规划初始编制之处,没有公众参与的程序。对公众意见的无视,是这些事件或事故发生的共同之处。[11]

   第三,城市规划忽视了社会生态和谐,导致社会成员内部的差距在拉大。

   城市的生态系统由自然生态系统、社会生态系统和经济生态系统三个子系统构成,一个城市若要运行良好,这三个子系统必须保持协调发展状态。注重经济生态而忽视社会生态、注重经济建设而忽视社会和谐、注重效率而忽视公平。所谓的城市的社会生态系统包括政策法令、组织管理、思想文化、科技教育。[12]就现实情况来看,城市社会生态系统存在着诸多的问题,其中既有城市规划本身的问题,也有城市居民的社会公德意识和主流价值观念问题。[13]由于“社会断裂”状态,导致不同利益群体在价值观念上的冲突,如因不同的意见表达而遭致人身攻击、甚至肢体攻击。由于“集体性心理焦虑”,导致人们陷入一种互害模式,如见义勇为反而被诬告,所以人们现在在公共场所看见危难却视而不见,出现了集体性的心理冷漠。这些极端的现象表明,由于不同利益群体之间的诉求、贫富差距在拉大,使得城市的社会生态系统出现了问题。

  

二、宪政生态主义是城市规划的最高原则

   宪政生态主义视野下的城市规划有两个价值取向,即追求城市的自然生态和谐与社会生态和谐。

   无论城市规划及其制度如何发展,宪政生态主义视野下的城市规划都要具有科学的合理性权威,以体现对以往城市规划实践中出现的错误和偏差的矫正。当代的城市规划应该在宪政生态主义理念下尽最大可能避免城市生态环境恶化的结果,使城市的生态化发展成为终极目标,即塑造生态化城市的概念。

   何谓宪政生态主义?宪政生态主义就是以“人类和生态共同利益”作为思维的起点,以实现人与自然之间的和谐、人与人之间的和谐为目标,通过人类的理性制度设计,保持人与自然、人与其他生命体共同、可持续性发展的状态。宪政生态主义的立场为城市规划带来了新的理念,其积极意义在于弥补了传统法理学的不足,摒弃“以人为本”、“人类是地球的主宰”等观念造就的人类心理上一直存在着的“致命的自负”(哈耶克语),替代以“人类和生态共同利益”的思想。[14]从狭隘的世界观中摆脱出来,以更为包容的理性看待世界、看待未来的城市发展。但是,在人类理性的内涵尚未扩充的前提下,有必要以外在的、严格的规则来遏制人类不断扩张的欲望、规范人类没有节制的行为。

宪政生态主义之所以提倡“以人类和生态共同利益”为中心的立场,是基于对人类以往社会实践活动的反思。人们可以看到的事实是,科学技术的不断发展使人类如虎添翼,帮助人类拥有了改变自然的巨大能力,而且这想要改变的“欲望”到目前为止似乎还没有看到停歇的势头。科学技术的巨大进步可能已经使人类产生了一种人定胜天的幻觉,但一个不可否认的事实是,人类始终是依附于自然环境生存的生物,是生态链接中的一环,而不是唯一。因此,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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