返回上一页 文章阅读 登录

董石桃:欧洲参与式预算的目标与模式

——基于法、德、西、意四国的总体考察

更新时间:2016-09-22 01:16:08
作者: 董石桃  
另外,还成立了地位平等的机构成员和租户组成的六个地方计划议会组织。

  

   尽管代议制民主和直接民主之间的对话在很多地方仍然不能应用自如,但法国的参与式预算在结构上却已经接受了民众和市政府共享决策权的协商模式。这有赖于集合了小部分民众选举出的参与者,代表组织核查和细节讨论结果,回应民众需求,以便在更高级别的会议中研究。随着时间的推移,像博比尼和奥尔日河畔莫尔桑这样的城市成立了一些独立的观察岗,仿效近几年来喀麦隆发展良好的参与式预算形式。观察岗同意扩大民众提案的自治权。民众可以跟进会议进程,在合适的独立报刊上发言和进行解释。在法国,部分地方允许设立自治组织,扩大民主参与,甚至允许民众可以根据既有法令适当调整参与的程序。

  

   到目前,法国参与式预算最大的困难是参与人数过少,尤以区域到市级为甚。民众没能在整个预算会议中实现其重大影响。而且,民众提议的程序常使人困惑,进而降低了参与程序本身的可信度。

  

   三、行政部门主导下的优化决策模式:德国的参与式预算实践

  

   德国因其参与式预算经验丰富(迄今已有15-20次)而成为了欧洲的代表之一。同时,德国还是持续时间最长、拥有最多政策联盟组织,以促进参与式预算的国家。

  

   德国首次参与式预算的产生导致了政党社会权力的进一步缩减,且政党成员减少,弃权增多。战后德国的统一使得德国许多“六人组”委员会设立有序控制的组织来使民众参与到地方政府决策中。宪法委员会也使得直接选举市长成为可能,德国进一步放宽自治会的优先权,介绍自治法案和民众投票。“参与式民主”理念(民众直接或间接参与公共服务)的重要性在德国渐渐凸显且不断扩大。同时,民众也通过自愿的形式参与到议会或社区事务决策中,此举优化了公共资源利用,恢复了德国城市经济的发展。但是德国许多参与式预算过程还是由政府主导和控制,因为德国当局认为,民众还无法很好地从财政均衡方面来考量预算账目和预算结果。

  

   德国财政危机和体现地方公共管理现代化的参与式预算与透明度紧密相关。在德国的参与式预算中,透明成为了首要目标。而使民众真正地参与公共决策,特别是将民众当作“客户”咨询是第二目标。在德国参与式预算的标的中,原始资源和公共消耗的信息文件最重要,投资决策信息次之。

  

   德国公众参与的“核心”程序显示,参与式预算不是决策本身,而是通过市议会优化决策的手段。从这一角度看来,德国经验并非来自阿雷格里港,而是新西兰的基督城。1993年,基督城赢得了“最佳管理”的国际奖项,并成为了楷模,德国的参与式预算借鉴并采用了和新西兰的基督城相同的框架。〔5〕

  

   德国参与式预算成果最显著的当属贝塔斯曼基金会。该基金会由一享誉世界的媒体团队成立。1998年,贝塔斯曼基金会联合汉斯贸易联合基金和KGST管理研究机构(“城市未来”),成立了包括黑山林附近六个市的参与式预算试点项目。2000年,贝塔斯曼基金会开始第二个试点项目。这次是联合威斯特伐里亚地产,以另外六个市为中心。在这一实例中,市议会提出决策,然后由一个高于市级的公共组织推动,最终形成了参与式预算程序,并使其成为决策合法化不可或缺的条件。这不同于其他国家,德国的参与式预算并不仅仅单纯考虑底层民众的利益,而是综合平衡各种社会阶层和组织的利益。从参与式预算开始实施,德国有名的社会组织大都投入到参与式预算中,现在也有越来越多的城市开始发展各种形式的参与式预算。现在,柏林的政党组织也开始加入到参与式预算对话中,以期在参与式预算的过程中提出合理的建议。

  

   柏林的参与式预算在早期还只是部分地区的试验,具体社会效果还有待观察,参与式预算的程序也还在完善之中。但整体来看,德国参与式预算可以分成三个阶段:第一阶段是信息收集阶段。民众收集有关市财政、税收和公共开支的信息,详细解释当地税务收支,了解固定的开支(职员和一般管理),防止政府在“投资”之名下限定公共资源利用的增长。第二阶段由民众咨询构成。此阶段常常发生在公共会议中,所用的调查问卷在互联网上可见。第三阶段为在市议会上根据预算投票做报告。参与式预算的组织机构相当于政府成立的组织(常由地方政权预算议员管理),需考虑到一系列与传统政治程序相对的附加参与途径。这三个阶段完成后,参与式预算在程序上大体确立合法性。

  

   在德国的佛洛托(人口2.5万),甚至有小学生参与到了地方预算项目中,而且他们的大部分建议都被采纳了,尽管不是一定具有法律约束力。从2001年起,大毋姆施塔特镇(人口2.16万)纳入到本地财政议程的21项项目的参与式预算中。埃姆斯代腾(人口3.5万)的行政部门组织了一个公共研讨会,参与者(约100人)由抽签决定。任何时候参与者都可以获得税收信息和管理开支信息,也可以就增加税收或是公共开支提出建议。行政部门可以选择接受建议或者是不接受,但在预算报告中需解释他们已经认真研究并考虑过这些建议。所有参加市议会的政党必须就提议做笔记或做评论。

  

   自2000年起,德国海恩斯泰滕(人口约2万)市民可以从发表于含有参与式预算信息的小册子中选出19种公共服务方式。这种册子包含少许预算术语。调查问卷在学校也可以见到。该问卷向市民寻求意见,以期了解市民对公共服务的满意度并收集减少公共开支的建议。民众也有机会就投资项目递交解决方案。市议会预算投票后,会有一个公开的预算信息报告。

  

   在埃斯林根(人口9.2万)的部分地区建立了公共网络,人们均已受训并会使用电脑。2003年该市就地方预算在网上展开讨论。程序分为两步:首先提出议题,然后讨论什么最有利(节约能耗、减少行政人员、投资、税收等)。政府会雇佣职业的调解人联系民众和相关管理部门。该过程还包括了与市长或者财政部官员在线“聊天”。

  

   对比分析德国的参与式预算案例,我们会发现,这种参与式预算并不容易复制。德国地方政府大都认为,参与式预算是政府的对手而不是促成决策的最佳信息源。民众也怀疑他们的提议是否真的具有影响力。这使得民众很困惑,因而也减少了参与人员。另一方面,公共理事会和委员会倾向于“选择性倾听”民众提议的实践,而不遵循市民准则导向优先性。尽管透明化程序已形成,但信息其实仍浮于表面,政府决策仍然能自由决定。民众缺乏从现实中学习和影响政府机构的经验。

  

   直到现在,德国参与式预算似乎仍由行政部门主导和控制,参与式预算的程序介于政府机构和社会组织之间,因此更像是一个交流的公共空间,参与式预算是否能公正直接地削减财政(几乎是当下经济状况和财政状况不可避免的问题)仍有待观察,或者参与式预算也可能会转变成政府不考虑实际情况,片面紧缩公共计划,并使之合法化的工具。但是很多国家对德国的参与式预算模式很感兴趣,比如东欧国家对德国的参与式预算实践越来越感兴趣,这是由于国际财政机构的税收和捐赠,公共组织管理现代化也越来越被广泛地提到,这也与同公共机构的反腐息息相关,这也有赖于像“国际透明度”这样的国际社团的努力。德国参与式预算也吸引了像印度、韩国和印度尼西亚等亚洲国家的注意。此外,俄罗斯也开始关注此类特点的参与式预算,比如圣彼得堡的研究战略促成了人文领域和政治科学的研究,在福特基金的支持下和同俄国多市的合作中,圣彼得堡也加入了“透明预算”行列。

  

   四、“联合参与”模式:西班牙的参与式预算实践

  

   西班牙的参与式预算实践应该是最接近拉丁美洲背景的国家了,西班牙也是与拉丁美洲交流最多的国家,这主要归功于其语言和其近代历史。西班牙的长期独裁政权改变了民众和当地政府机关的关系,使得逐渐重建民众对民主制的信任成为必然。

  

   在西班牙,当城市理事会任命市长,并且在各处的党派名单中进行选举,民众们决定参与的可能性就各不相同。在常规管理的基础上,西班牙制订了一些准则,但实际上,各城市可以在参与性方面采取该城市自己的规则。1986年,巴塞罗那就成为率先使用这项规定的城市之一。二十世纪九十年代时,西班牙在不同的城市建立起的部分理事会,但更多被推崇为一种个人问题的咨询场所。

  

   2003年,西班牙州际现代法更新了“参与”的基本规章,该法案明确大型城市中要选举新的理事会,遴选代表主体,以提升民众在城市管理方面的参与性。在这种积极的参与式预算体系内,从2000年在加泰罗尼亚和安大路西亚最大限度的展开时起,参与式预算的实践在西班牙已经获得了不断提升。

  

   西班牙参与式预算的特性在于其汲取了“联合参与民主”的理念。在许多城市,那些利益相关的联合起来的参与者,尤其是与其相邻城市利益相关者联合的参与者,确实是该参与式预算惟一的合法参与者。这种“联合参与”有相应的规章支撑,这些规章通常由理事会和市民们联合协商制订,能制约每一个参与者的行为。此外规章中包含相应的组织和议会管理方法,它们甚至被当成地方自然资源投资时遵循的原则。这些规章通常都是在城市理事会上通过了的,一旦形成即成定规,可以避免这些条约的随意更改,因而成为民众在参与过程中有力的法律工具。民众的参与路径在参与式预算不同的阶段任务不同,首先是由政府提供有关预算项目的常规信息和项目报告,然后在市民优先权名单上产生一批有名望的人组成代表团。

  

   今天的西班牙,有着许多的参与式预算经验。〔6〕其中最早的是侞彼和圣保罗亚(在巴塞罗那的城区地带),这些城市使用新的参与式预算方法,比如运用民众构建的工艺矩阵,抽签挑选出公民参与代表,然后遴选代表委员会以聚焦讨论一些对预算影响很大的问题。这些参与式预算经验由于政治变动只持续了很短的时间。其它城市,像塞维利亚(人口70万)渐渐开始试验参与式预算的新形式。在萨瓦德尔(人口18.5万),也于2000年开始了参与式预算的实践探索,在参与式预算的程序的构建过程中,巴塞罗那大学贡献了力量,巴塞罗那大学专家们把参与式预算划分成了三个阶段:第一阶段,参与式预算的主要任务是鉴别参与式预算最重要的问题,使民众对参与的问题达成了解。第二阶段,建立一个“公民讲习班”,使用EASW方法学(欧洲意识方案讲习班),其中“对未来的设想”探索方法,可以在不同的议题上得以应用。按照相应的预算目标,运用科学的方法,反复协商,列出预算初步获准的投资方案清单。第三阶段,按照7个行政区的等级划分策略,评估对每个行政区投资的影响因素,权衡比较和其邻近城市的某些特别投资,通过由市政管理者和公民组成的“陪审委员会”审核,最后形成相应的预算方案。

  

从2000年起,在西班牙阿尔瓦塞特(人口15万),(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/101485.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏