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江利红:论日本行政法学中的行政过程方法论

更新时间:2016-09-14 15:56:02
作者: 江利红  

   第二,法律解释论经常使用“逻辑构造”这一用语,在关注问题、寻求问题的解答的同时选择取舍资料、作出价值判断,从问题至解答形成首尾一致的体系,但是,对于实践活动很难判断某一解答是否是唯一正确的解答。

   第三,“逻辑构造”“概念构造”或“法律理论的发现”是必要的,但这并非是为了实践的必要,即不具有“实益”。根据不充分的资料草草地得出一定结论的工具并非是必要的。对于问题必须从各种角度进行考察,在理论上存在着复数法律解释的空间。[13]

   3.传统行政法解释学方法论的考察范围具有局限性

   传统行政法解释学方法论注重的是对行政行为相关法律规范的解释和适用,从以下方面来看,其考察范围具有一定的局限性。[14]

   第一,忽视了对行政行为之外的其他行政形式的考察。在现实行政过程中,行政机关为了实现某一特定行政目的,往往连续作出一系列行为,包括行政行为和不属于行政行为范畴的其他行为形式。但是,传统行政法学仅仅限定于行政行为,对于其他的行为形式以及各行为之间的关联等并不十分关注,例如传统行政法解释学对于现实行政过程中的裁量标准、行政指导、行政计划、行政调查等行为的考察和分析不够充分。此外,传统行政法解释学的考察范围还受到“公私法二元论”的限制。行政除了使用公法的方法外,还通过私法的手段进行活动,此时,“公私法二元论”是当然的前提,但存在着将相关领域置于考察范围之外的问题。

   第二,忽视了对行政行为内部决定过程以及整体行政过程的考察。传统行政法解释学方法论着眼于各种行为形式的最终法律效果,对于这种法律效果发生的过程并不十分关注。这主要表现为传统行政法学对于已经成为现代行政法学主要课题之一的行政程序的关心与研究并不充分。此外,在现实的行政中,某一行为形式很少被单独使用,通常是由复数的行为形式结合而使用的。或者说,作为这些行为形式的连锁而进行行政。如果将这种宏观的过程纳人视野,就必须将行政法现象作为整体来把握,否则就不能正确认识个别行为形式的法律效果。

   第三,忽视了直接相对方之外的利害关系人。传统行政法学的局部把握将行政法关系仅仅作为行政主体与该行为直接相对人的双方关系。但在现实中,直接相对人以外的具有利害关系的人较多,例如机场扩建时的周边居民、核电站设置许可时的附近居民、认可公共收费时的使用者等,传统行政法解释学对于这些人的利害关系的考察并不充分。

   4.传统行政法解释学方法论缺乏动态考察的视角

   传统行政法或行政法学体系是极度地被法律化、形式化地压缩的结果,由于局限于以行政与国民在法律上形式的对应关系为中心的考察,妨碍了有关庞大的、复杂化的现代行政或行政过程以及行政官僚制的法律现象的动态把握。[15]传统行政法学“在考察行政法时,将行政的各种活动依据其行为形式的不同进行分类把握,并探讨其法律规制的方式。”[16]即传统行政法学注重于对行政过程中的各行政行为分别进行个别性规制,以行政行为成立的时点为标准,比较该时点的行政行为是否符合法律所规定的法律要件,在形式上判断行政行为是否合法。可见,传统行政法解释学方法论的特征在于静态、定点地考察行政机关与相对人之间所形成的,作为行政过程最终阶段的行政行为等行为形式,关注着眼于法律效果的法律理论,对于各种法律效果产生的过程并不十分关心。这种方法论缺乏动态性视角,忽视了现实行政过程中各行政行为之间的关联性,忽略了整体行政过程的合法性。

  

二、日本行政法学中行政过程方法论的倡导及其主要内容

  

   如上所述,日本传统的行政法学被限定于以法律解释或法律技术分析的深化、法律体系的构建、合法性的维持等为主要内容的行政法解释学,为了适应现代公共行政的发展对行政法学提出的新要求,日本的行政法学者们意识到必须变革传统的行政法解释学方法论。例如,有学者提出了实务法律解释论、法政策学方法论、法社会学方法论、行政的公共性分析方法论、法律构造解释论等所谓的行政法学的“新方法论”。其中,也有部分行政法学者提出了行政过程论的观点,提倡全面、动态的考察方法,认为行政法学应当以行政过程中的各种行为形式为对象,对其加以全面、动态地考察。行政过程论涉及行政法学理论的各个方面,但自行政过程论提倡以来,其在行政法学方法论上的意义尤为受到学界的重视。从这种意义上来说,行政过程论作为行政法学的“新方法论”,有时又可以称之为“行政过程方法论”。

  

   (一)日本行政过程方法论的提倡

   对传统行政法学方法论的批判是行政过程论提出的原因之一。可以说,正是从对于以公私法二元区分论为基础的日本传统行政法学方法的反省出发,日本学者提出了行政过程论。[17]“行政过程”用语本身并非新生事物,在行政学和早期的美国行政法研究中就普遍地被使用。例如,美国的行政法学者提倡“过程价值”的概念,强调“过程”本身对于作为结果的行为的独立性,并结合美国行政法中的正当程序原则,提出“适当考虑的法理(adequate consideration)”。[18]在德国,行政法学者提出行为的“二阶段理论”,针对非权力性行政以及公私法混合的领域,认为应当将同一行政过程划分为两个不同性质的法律行为,并分别由不同的法律加以规范。[19]日本的行政法学者受上述观点的影响,针对传统行政行为概念以及传统行政行为理论体系的缺陷,明确提出了“行政过程”的概念以及“行政过程论”的观点。在日本,第一次采用“行政过程”该词汇作为其中一个章节的标题的大概是今村成和于1966年所著的《行政法人门》中的“在行政过程中个人的地位”。[20]此后,原田尚彦在1976年所著的《行政法要论》中,设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。室井力、盐野宏在1978年所著的《学习行政法I》中追加说明了其意义,并将“行政过程”作为其中一编的名称。在论文方面中,园部逸夫在1966年所著的《行政程序》一文中,将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地加以阐述,这在日本大概是最早的有关行政过程的行政法学文献;[21]在1969年,远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》。[22]此后,积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[23]

   在日本,虽然论及行政过程论的学者有很多,各学者都从自己所重视的角度出发提出了各自所谓的“行政过程论”的观点,例如,原田尚彦从司法审查的角度[24]、和田英夫从行政程序的角度[25]、佐藤英善从经济行政法的角度[26]、高田敏从法治主义的角度[27]、阿部泰隆从法体系论的视角[28]出发分别提出了各自的行政过程论的观点。有些学者虽然没有明确使用“行政过程论”的用语,但却运用了行政过程论中的动态考察方法分析行政法问题,因此,也可以将其视为行政过程论者。但在日本行政过程论者中最具有代表性的是远藤博也、盐野宏、山村恒年、大桥洋一等学者所提倡的有关行政过程论的观点。其中,北海道大学的远藤博也教授被学界认为是日本行政过程论的“首倡者”,[29]是日本第一位从行政过程论的意义、多方当事人的行政行为、行政过程论的定位等方面系统阐述行政过程论观点的行政法学者。[30]但第一次明确、系统地提出行政过程论观点的是东京大学的盐野宏教授,其于1983年发表了《行政过程总说》。在该论文中,盐野宏从行政过程的构造、行政过程与行政法的基本原理、行政过程与行为形式、行政过程与法律构造等方面出发,较为详细地论述了行政过程论的主要观点和理论构造。[31]在《行政法I行政法总论》这一行政法学教科书中,盐野宏将行政法总论部分作为行政过程论处理,以此来构建行政过程论的理论体系。[32]盐野宏也因此被学界认为是日本行政过程论的集大成者。其后,山村恒年在《自治研究》上连续发表了题名为《现代行政过程论的诸问题》的系列论文,其中提出了综合运用公共管理学、组织心理学等相关学科的方法动态地考察现代行政过程的观点;[33]大桥洋一则将尝试着以行政过程论的观点来编写行政法学的教材,运用行政过程论的观点来构建行政法学体系,注重对行政过程进行动态分析。[34]除以上学者外,池田政章[35]、竹内雄一郎[36]、皆川治广[37]、掘内健志[38]、手岛孝[39]、平谷英明[40]、礒野弥生[41]、原田大树[42]等学者也分别从各种不同的视角出发提倡行政过程论的观点。在上述学者的共同推动下,日本的行政过程论日趋完善,已经成为现代日本行政法学的主流理论。

  

   (二)行政过程方法论的主要内容—行政过程的全面、动态考察方法

   行政过程论的内容非常广泛,涉及行政法学理论的各个方面,但其中最为核心的是行政过程方法论。现实行政表现为一定的过程,该过程中包含着各种行为,对此必须对现实行政过程进行考察,分析其中的法律现象、各行为的法律构造以及各行为间的关联。当然,对行政过程的整体进行考察存在一定的难度,行政过程论的全面、动态考察并非考察行政过程的全部,而是在分别分析行政过程中各行为的法律构造的同时,考察各行为之间的关联,对由各行为构成的行政过程整体进行综合分析。可见,在具体的分析方法方面,行政过程论提倡采用全面、动态考察的方法,着眼于各行为之间的关联,对行政过程整体进行动态地考察。

   1.行政过程的全面考察方法

   在新公共管理论中,将行政过程分为事前过程(政策、计划、项目、实施、事后过程(成果、效果、副作用)和反馈过程(监视、修正)等过程。[43]而行政过程论则站在行政法学的视角,提倡对该行各行政过程以及各行政过程中的各种行为形式加以全面考察和分析的方法。

   (1)传统行政法学中的局部考察方法

   传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性进行考察,但由于行政行为概念外延的限制,使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展,行政领域的不断扩大,行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势,主要表现为行政行为功能的变化(如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等)以及合意型行政手段(如行政指导、行政契约、行政计划等)的出现。[44]传统行政法学在对这些新的行为形式的考察方面并不充分。

   此外,在传统行政法学中将行政行为分为内部行政行为和外部行政行为,仅将外部行政行为纳人其视野。以行政主体与相对人的对立关系为前提,以行政“内”与“外”的区别作为基本出发点,如果从历史上来看,可以说反映了近代欧洲大陆法系式的法治主义思想的基本构造。随着传统的“依法行政”原理成为前提,“行政主体”与“相对人”对立的二元模式,对行政的“内部关系”与“外部关系”进行区别的公式,以“行政行为”概念为中心的“三阶段构造模型”等重大问题被提起,致使“行政过程论”成为批判理论之一。[45]

   (2)行政过程方法论中的全面考察方法

从现代行政实践来看,行政过程中不仅有行政行为,还包括其他的行为形式,同一行政过程中的各种行为之间还存在着关联性,通过这种关联性,各种不同的行为构成了作为整体的行政过程。对此,行政过程论认为,除了传统行政法解释学所关注的行政行为外,对于行政指导等不具有法律根据而被灵活运用的各种非权力性行政手段,不仅仅应当考察其法律根据、要件、效果等,而且必须考虑这些行政手段通过组合或连结形成作为整体的过程或者产生新功能等问题。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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