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任进:关于政府权责清单、负面清单制度若干问题

更新时间:2016-09-14 15:47:58
作者: 任进  

   三、完善“三项清单”制度的实施机制

   地方各级政府制定和公开权力清单,对于方便公众办事、规范行政权力运行和推动政府职能转变,起到了应有的作用,但实施效果还有待观察。为此,在制定和公布政府权责清单后,还要加大推进力度,坚持攻坚克难,完善政府权责清单的实施机制。另外,还要抓好市场准入负面清单的试点工作。

   各级党委要高度重视,切实履行对推行权力清单制度工作的领导责任,将其纳入重要议事日程;各省级政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案,明确工作步骤,细化政策措施,认真研究部署和组织实施。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查;国务院各部门要支持地方推行权力清单制度工作,实行垂直管理的部门要指导督促本系统设在地方的具有行政职权的机构落实;把与企业生产经营活动关系紧密、审批权力集中的部门作为重点,把与群众生活密切相关的职权事项放在优先位置,着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题。

   建立健全权力清单动态管理机制。权力清单公布后,要根据法律法规立改废情况、机构和职能调整情况等,及时调整权力清单,并向社会公布。对权力清单未明确但应由政府管理的事项,政府部门也要切实负起责任;需列入权力清单的,按程序办理。终结非行政许可审批事项,除了取消的外,有的可依法转为行政许可,有的可转为政府职责或告知性备案事项,对其他不直接涉及公众或具有行政确认、奖励等性质的事项调整为政府内部审批或通过权力清单逐一规范。

   强化权力监督和问责。权力清单公布后,地方各级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位等,都要严格按照权力清单行使职权,切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性,防止清单“虚置”。要大力推进行政职权网上运行,加大公开透明力度,建立有效的权力运行监督机制;对不按权力清单履行职权的单位和人员,依纪依法追究责任;上级人民政府和本级人大常委会要依法开展对政府推行权责清单制度的监督。

   建立权力清单制度,不仅仅是对行政权的梳理、清理、调整、确认和公布,还在于通过对权力边界的界定,解决好权力配置问题。要以推行权力清单制度为契机,并与简政放权、政府职能转变,如进一步削减部门行政审批事项和中央指定地方实施的行政审批事项,削减职业资格,削减生产、经营许可证和资质认定以及核准企业投资项目等结合起来,统筹考虑、协调推进,还要体现放管结合、优化服务的要求。

   已经推行权力清单制度的地方,要不断深化和完善。地方各级机构编制部门和政府法制部门要在同级党委和政府领导下发挥牵头协调作用,会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作;对推行权力清单制度情况,相关部门要适时组织督查和第三方评估;纪检监察机关要查找政府权责清单中的廉政风险点,实施重点监控;政府法制部门要加强权责清单的合法性审查,做好权责事项调整涉及法律法规规章修改相关工作。

   权责清单制度致力于通过对行政职权和职责的清理,厘清政府权力、职责边界,但权力清单中权力和职责边界有时不明确甚至是模糊的,这根源于有些法律的原则规定和概括授权;特别是,很多地方政府部门权力清单实质上并非行政职权的清单,而是作为行政职权表现形式的行政行为的清单,多头执法、职责不清等问题在权力清单中难以完全厘清,还需要在编制权力清单制度时,注意明确职责边界,并且需要通过清单的识别,具体实施法律规定的权责事项。

   编制和制定政府部门权责清单,要把约束和规范权力作为出发点,着力解决权力运行中的突出问题。根据研究审核情况,对于社会关注度高、群众反映强烈、能够很快显现效果的重点领域或事项,可优先编制和制定专项权责清单,如建立行政事业性收费清单和政府性基金清单等。

   目前,地方政府主要是推行部门权力清单,也有少数地方已推行政府权力清单制度。国务院确定在国家发改委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点。要在总结试点经验基础上,加紧制定国务院部门权责清单制度。由于国务院部门具有宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,其职权范围与省级政府行政职权的分类方式,略有不同。国务院有关部门可将权力和职责事项结合起来,除参照前述“9+X分类方式”、逐项列明设定依据外,还可根据实际履职情况,将规划制定等宏观管理职责及标准拟订等权责事项一并进行梳理分类汇总。

   最后,抓好市场准入负面清单的试点工作。一是,要求全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等,市场准入负面清单以外的事项由市场主体依法自主决定;市场准入负面清单由国务院统一制定发布。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目。二是,市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类,适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。三是,对禁止准入事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准,不得办理有关手续;对限制准入事项,或由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定;或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入;对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入,政府不再审批。四是,要实现市场准入负面清单与政府权力清单中审批事项,与《产业结构调整指导目录》,与《政府核准的投资项目目录》,以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。

   作者简介:任进,国家行政学院法学部教授、博导。

   文章来源:民革中央《团结》2016年第3期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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