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陈海嵩:雾霾应急的中国实践与环境法理

更新时间:2016-08-17 23:19:41
作者: 陈海嵩  
对公民自由权、财产权的限制也就具有了正当性。

  

   四、对雾霾应急措施的司法审查

   目前各地雾霾应急的制度与实践存在一定的正当性缺失,有相当一部分城市的空气重污染应急预案不符合国家环保义务之内在要求,没有充分保障公民的环境与健康权益。这凸显了对当前政府行政紧急权力的行使进行有效控制的重要性。行政自制(自我规制)是改进雾霾应急成本最小、效率最高的方式,但从实践中看,现阶段不能对行政主体的“自我监督”、“自我纠正”抱有过高期望,主要应由司法机关发挥必要的法律监督作用,即由法院对雾霾应急中的行政应急行为进行司法审查。对此,需要重点讨论如下两个问题:

   (一)司法审查的可得性与具体方式

   对雾霾应急措施予以有效外部监督的核心,在于法院能否对重污染天气应急预案进行有效的司法审查。从法律属性分析,应急预案本质上是政府实施非常态管理时的执行方案,在法律位阶上属于政府制定的“其他规范性文件”。行政诉讼法(2014年)正式将规章以下的行政规范性文件纳入司法审查范围。由于这一立法进步,对雾霾应急措施进行司法审查在我国现行法秩序中具有可行性。

   在司法审查的具体方式上,行政诉讼法(2014年)第53条采取的是“附带审查”的方式。考虑到法秩序的整体性,该规定应予肯定,但不能完全排除法院对行政规范性文件进行直接审查的可能性。为解决这一问题,应在特定条件下赋予公民直接针对规范性文件提起行政诉讼的诉权,强化司法机关审查的全面性、权威性,扩大公民权利救济的法律渠道。赋予公民提起“直接审查规范性文件”诉权的“特定条件”,可参照前述行政裁量权收缩要件进行,即主要从被侵害法益的重要性、危险的紧迫性和预见可能性、行政保护的可期待性等方面加以判断。

   (二)司法审查的强度与标准

   在我国行政诉讼实践中,“高度尊重行政自由裁量权”成为法官规避行政裁量合理性审查的借口,造成司法实务中“裁量不审理”的盛行。因此,法院如何把握、拿捏针对行政裁量的司法审查限度,是一个至关重要的问题,需要基于不同情况进行更为精细的司法判断。应区分两种主要情况:

   1.对应急响应条件的严格司法审查

   应急响应条件涉及到公民的环境与健康权益。此时,法院应进行强度最大的严格司法审查,对行政活动与行政判断进行强有力的干预。目前多地重污染天气应急预案中对最高等级应急响应(红色预警)的规定,如果将启动条件设定在AQI值300以上,由于不符合国家环保义务之要求,就违反了上位授权立法(大气污染防治法)明确规定的“保护公众健康”之规范目的,难以通过法院的实质审查而不具有合法性。在具体裁判标准上,根据行政诉讼法(2014年)第72条确立的“课以义务判决”标准,法院应据此作出履行判决。此时,法院通过判决强制要求行政机关修改应急预案规定(特别是“重污染+长时间”的应急响应模式)以履行环境保护的法定职责。

   2.对应急响应措施的最小司法审查

   应急响应措施主要涉及到对公民财产权、自由权是否“过度侵害”的问题。法院应基于较低强度的“最小司法审查”进行合理性审查,考查其是否违反社会的一般性观念而构成裁量权的滥用。在具体裁判标准上,2014年修订行政诉讼法新增的“明显不当”就成为重要的行政裁量审查标准。法官应主要围绕“裁量理由”和“明显不当”两个方面展开司法判断。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学研究》2016年第4期,第152-169页
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