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闫恩虎:打破县域经济发展的体制障碍

更新时间:2016-08-11 02:02:23
作者: 闫恩虎  
2006年底,我国虽然放开了中小型金融机构的许可限制,但相应的规范管理还没有落实。民间信贷本来是基层社会尤其农村的一种低成本金融服务,但长期以来以“地下钱庄”的名称被视为非法,受到严厉的打击。

  

   (三)社会事业管理体制

  

   首先是教育管理体制问题。目前我国的高等教育和职业技术教育分布很不均衡,不仅高等院校集中在大城市,中等职业技术学校也往大城市集中,一般中心城市(地级市)的职业技术教育都很缺乏,县域就更加缺乏,好的县可能有一个技术学校,大多数县一个都没有。这不仅直接造成县域人力资源的职业技术培训非常困难,县域经济发展所需的技术环境恶化,而且也不利于职业技术教育的产学研结合。农业是县域经济在国民经济中承担的重要分工,但我国的农业院校却大都分布在大城市,农业院校的占地面积一般都很大,现行布局不仅加大大城市的建设负担,而且直接造成农业生产和技术环境脱节,对农业生产和研发都不利。这种不合理的布局是高职教育的行政化运作造成的。义务教育是县域财政负担最重的一块,理论和舆论界强调义务教育的“义务”似乎仅仅是家长和地方政府(尤其是县域政府)的责任,目前有些省已经实行义务教育经费落实县级主要领导一票制,但却忽视了中央政府作为财税主要征管者的“义务”责任。另外,中小学教师编制的规定是以城市情况为基础的,没有考虑农村中小学的分散性,35个学生配备一个教师,有些山区小学总共才20多个学生,但必须配备两个以上的教师。本来县乡财政就很紧张,教育经费安排困难,这样的管理体制迫使县乡中小学不得不大量聘用民办教师。

  

   其次是社会保障。社会保障水平是一个国家社会文明进步的重要标志,也是构建和谐社会的基本指标。我国城市居民已经有了最低生活保障和失业救济等,医疗保险已经普及,但广大农村医疗保险刚刚起步,最低生活保障制度还没有建立,失业问题更没有被提起。人力资源是经济发展的核心依托,社会保障体系没有建立,人力资源的社会性就没有充分实现,县域经济可持续发展的社会活力就没有从根本上激活。

  

   再次是公共基础设施问题。我国的财政体制向上集中,辖县的地级市和省财政公共基础设施建设经费主要安排在省会城市和中心城市,县级财政本来紧张,县城的公共基础设施建设已经难以完成,乡镇以下就根本顾不上。我国的财政还不是完整的公共财政。公共图书馆在许多县还没有,乡村中小学破旧不堪,公路建设还没有完全到村,网络化设施在大多数乡镇还没起步。更影响县域经济发展的还是水电问题,现行的统一电网制度,使县域电费高出中心城市许多,水电费用是产业成本因素,水电费用的居高不下,严重影响县域招商引资,滞化了县域经济工业化进程。

  

   最后是技术和人才管理体制。目前我国的大专院校、科研院所基本上都集中在大中城市,县级管理部门连基本的初级职称认定权利都没有,科技人才管理机制基本上和县域绝缘,这和县域承担国民经济基本的生产职能和绝大多数国民就业发展很不对称。我国目前的人事管理将国民分为干部、工人、农民等,工人有技术职称,甚至有教授级技工之说,但农民却没有技术职称。一种人才管理体制将占国民总数70%的人排除在外,那是绝对不合理的!而且我国现行的人才管理理念很僵化,学历被作为唯一的认定标准,而县域主要是应用人才,以学历为标准,就等于将县域主体人才排除在人才管理体制以外,这很不利于县域技术环境的建设和发展。

  

   三、改革的思路探索

  

   (一)高度重视科学理论的导向性。科学发展观高度强调科学理论的指导作用,改革更加需要科学理论的指导。我国的体制改革已经进行了近30年,改革初期“摸着石头过河”的作法已经过时。在市场经济体制健全和发展的进程中,体制问题的解决必须以理论创新作为前提和基础。县域经济的基础性和民生性要求体制改革必须以科学理论作为指导。目前我国县域经济发展迫切需要三个理论和改革创新:土地、社会保障和工业化理论。

  

   虽然2003年3月起实施的《农村土地承包法》已经将农民的土地使用权界定为物权,也明确以法律的形式确认保护农民的土地使用权、收益权和转让权,但范围限定在“土地的农业用途”以内,农地非农化只承认国家强制性征地为唯一合法途径。这就是说,在理论上,土地作为一项重要的生产要素还没有得到完全确认。土地具有资源和资产的双重功能,是县域经济发展最基本的依托。城乡二元化的土地管理体制以及对农用地实行的用途管制,不仅使县域经济发展在资源利用上受到根本性的制约,而且也是导致官员腐败行为和侵农行为的重要根源。一方面,城乡二元化的土地管理体制造成城乡土地的经济社会负担不一样,农村土地不仅承担保障国家粮食安全的重大职责,而且还负担农民个人和家庭的生存发展问题。农村土地的多重负担导致土地经营的低效益甚或负效益,为农地非农化的暗箱操作带来了利益动力,而国家强制性征地这唯一合法途径又为权利寻租和官员腐败提供了操作空间,直接导致“圈地”运动和大量的土地征用腐败案件发生。据国土资源部公布的数据,截止2003年,各地开发区总数5524个,占地面积3.51万平方公里,已经超过全国城镇建设用地面积的总和。经济并不发达的江苏泗阳县经济开发区规划面积就有43.3平方公里,当年就占用基本农田4000多亩。[9](P29) 据全国政协经济委员会统计,1998至2004年,全国土地违法案件达80万宗,造成失地农民4000多万。另一方面,农业用地不能市场化交易,使县域经济发展最大的依托资源不能从根本上盘活,直接制约农业产业化的规模发展,也使农村人力资源素质难以从根本上提高。因此,社会科学工作者必须创新建立在市场经济体制下土地多元化所有制的市场流通理论,促进土地管理体制的改革。

  

   根据《中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据:“仅2001年一年,中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元,占当年财政收入的11.4%,而其保障人口只占全国人口的1/10”。这就是说,如果按照目前“城保”的标准来搞“农保”,那么将全部中央财政的钱用上也不够!必须承认,在我国人多地少,国力、财力、生产力水平和市场发育都相对较低的特殊条件下,要将9亿农民纳入社保体系,确实是一个没有先例的世界性难题。传统经济学认为,固定收入(货币收入)是社保制度的唯一基础,但我国农村的商品化、货币化、市场化程度都很低,如果按照传统理念来搞“农保”,目前确实无从入手。建立农村社会保障体系,不仅要探索有效的实施方法,更重要的是必须有完善的理论依据。有专家提出农村以“实物”换保障的构想,即以农产品、股权、土地经营权换保障:年轻农民可以以农产品换保障、老年和被征地农民以土地收益权换保障、进城农民以产品和土地经营权换保障、乡镇企业职工以股权和产品换保障。这种构想不仅实施起来非常麻烦,而且实施成本高风险大,只能作为一种探索方法。目前,紧迫的是如何将建立农村社会保障和县域经济组织发展有效结合起来,更新思维,转变传统的社保理念,有效解决农村社会保障体系建立和农业产业化、市场化滞后的矛盾,在理论上解决集体经济组织和土地收益制度同农村社会保障体系相联系的问题,让几亿农民真正感受社会进步和政府努力给予他们的生存关怀,奠定县域和谐发展的群众基础,促进县域经济可持续发展。

  

   工业化是现代化不可超越的阶段,是科技化、信息化、知识化的基础。工业革命以后,“发展的观念常常被作为工业化过程的同义词看待”。[10] 我国目前正处于工业化中期阶段,全面推进工业化是现代化建设的基本主题。我国绝大多数县域经济尚处于工业化初始阶段或前工业化阶段,推进工业化发展的任务非常艰巨。而我国的工业化实现路径目前正在由国家工业化向社会工业化转化,结合新型工业化的要求,创新发展我国所有制多元化的社会工业化理论体系,是非常紧迫的。目前许多地方提出什么“适度工业化”的口号,这在理论是错误的。我国著名的经济学家张培刚教授早在上个世纪四十年代就全面而深刻的阐述了工业化的内涵:“是一系列基本生产函数连续发生变化的过程”;“包括农业及工业两方面生产的现代化和机械化”;“农业本身就包括在工业化过程之内,并且是这个过程内在的不可分割的一部分”。[11](p192) 因此,县域经济必须“全面深入的推进工业化”。工业化和经济发展以工业为主体是两码事。县域经济工业化的内涵非常广阔,既包括工业布局和装备,也包括农业生产的工业化装备、农产品的工业化深加工、农村人口的工业化转移、工业化推动产业结构的升级换代等。

  

   (二)强调“缺口”突破和配套推进相结合的改革思路。中国的经济体制改革是从增量改革入手,然后逐步配套推进,这种改革路径实践证明是正确的。目前已经成功推进到国有大型企业和要素领域转制。县域经济社会管理体制改革也必须强调“缺口”突破和配套推进的稳健思路。“缺口”应该是“三农”问题的制度解决,由户籍、税费、财政制度、产业政策、社会保障到农村金融,进而到县域行政管理体制以及经济和社会事业领域。

  

   当前取消农业税只是政府的政策性承诺,还没有以法律和制度的形式最终确认。税费改革,根据国际规则,首先考虑农民承包土地的数量,判断到底属于生活资料还是生产资料。如果人均1亩地左右,属生活资料,免征一切税费。其次,积极尝试以新的“税市”制度代替传统的“税亩”制度,即将征税环节由农业生产环节转到流通环节,凡是在农业生产环节上,一律免税,也就是农产品不上市就不征收任何税,将税负转向流通、消费环节。这样既能涵育税源,也能从根本上切断基层政府直接“到农民兜里掏钱”发工资的这种极不规范、极易引发冲突的做法。同时农产品流通环节的税费也需切实减轻,应将由按吨位征收改为按市值征,这样才能有效保证农产品流通。积极扩大财政对农业、农村的支持力度:一是要贯彻十六届三中全会《决定》中的要求:“国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村”。农村中小学教师工资可以由省一级财政统一安排发放,在落实对农村农业的各项转移支付资金的同时,大力搞好农村基础设施建设和公共事业建设,这部分资金同样要求由中央及省级财政统一筹措安排。二是要用足用活WTO所允许的政府对农业的补贴,即用好“绿箱政策”和“黄箱政策”。我国已经进入工业化中期,有实力“以工哺农”。而且,政府对农业实行必要的支持和保护,是世界各国通行的作法。以上两点,必须从体制上予以确认。

  

   (三)关键是县域行政管理体制改革。中国属于政府主导型市场经济国家,行政管理体制对经济发展的影响巨大。县域行政管理体制改革,不能简单的说是撤消地级市或市县分离,而是要求全国行政管理系统按照健全和完善市场经济体制的原则、适应区域经济发展和经济全球化的要求,进行全面的改革,从而建立起全国统一的县域经济发展与协作体系。改革的总体思路是“缩省强县、市县分治、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。

  

“缩省强县”是目前县制体制改革的前提和基础。“缩省”是指扩大省级行政建制的数量、缩小区划范围。目前我国的一个省,就管辖面积和人口而言,相当于一个中等国家。目前中国的省级区划,无论是国际比较还是历史比较,都显得太大。根据中国目前的人口、资源和经济发展格局,将省级行政区划增加到50个以上是比较合适的。中国科学院地学部委员谭其骧教授早在八十年代就向中央提出“废除现有省制”的建议,(点击此处阅读下一页)


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