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章志远:行政诉讼“双被告”制度的困境与出路

更新时间:2016-08-04 23:01:46
作者: 章志远  
围绕行政复议机关究竟是否要当被告也有过激烈争论,且制度设计的初衷几乎完全丧失。有的意见认为,不管复议机关作出何种决定,都应由复议机关当被告。对此,有的意见认为,这样做可能会引发基层法院受案的不均衡,毕竟当时数量最多的是治安行政案件。有的意见认为,可将复议结果不同的案件进行拆分,维持的由原行政机关当被告,改变的由复议机关当被告,这样可以保持基层法院受案的均衡。有的意见担心复议机关会因不愿意当被告而倾向维持结案,有的意见则认为不需要存在这种担心。最终,复议维持与改变相区分的被告制度得以确立。20多年来行政诉讼制度的实践证明,由于败诉率是政府依法行政考核体系的硬指标,也是相对容易扣分的项目,同时应诉工作比较麻烦,确实出现了复议机关不想当被告而宁愿选择维持结案的普遍现象,直接导致行政复议制度形同虚设。参见:应松年.应松年文集(2006~2015):上卷[M].北京:中国法制出版社,2015:451.

   [2]除章剑生教授专门撰文系统剖析“双被告”规定的理论障碍和可能引发的实践困境之外,最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇法官在其释法著作中也详尽分析了“双被告”制度设计的逻辑断裂,指称“存在诉讼不经济的弊端,但对鼓励复议机关发挥功能不无价值,可谓两两相抵”。参见:李广宇.新行政诉讼法逐条注释:上[M].北京:法律出版社,2015:230.

   [3]数据材料来源于2015年11月1日在北京举行的新《行政诉讼法》实施半周年座谈会,由天津市人民政府法制办公室主任雷颖君提供。

   [4]观点材料来源于2016年2月26日在南京举行的最高人民法院行政审判调研座谈会。参见:最高人民法院行政审判调研座谈会在南京铁路运输法院召开[EB/OL].(2016-03-06).http://www.njfy.gov.cn/www/njfy/xwzx3_mb_a39160307103175.htm.

   [5]2016年3月17日,国务院办公厅印发《国务院2016年立法计划》,“修订《行政复议法》”已经成为“全面深化改革急需的立法项目”之一,要根据改革进程和改革方案,抓紧办理,尽快完成起草和审查任务。

   [6]代表性观点可参见:方军.我国行政复议制度的实施现状与问题[M]//周汉华.行政复议司法化:理论、实践与改革,北京:北京大学出版社,2005:160;周汉华.我国行政复议制度的司法化改革思路[J].法学研究,2004(2):146-147.

   [7]代表性观点可参见:梁凤云.也谈行政复议“司法化”[J].国家检察官学院学报,2013(6):83-90;黄启辉.行政救济构造研究——以司法权与行政权之关系为路径[M].武汉:武汉大学出版社,2012:132-133.

   [8]伴随着《行政复议法》修订工作的启动,行政法理论和实务界新近呼吁“行政复议与行政诉讼制度应该有机衔接”,认为“复议机关维持当被告”和“行政机关首长出庭应诉”制度给本就薄弱的行政复议力量带来了较大的应诉压力,并希望修法时认真研究如何解决这一问题。参见:刘红星,金成波,“行政复议的地方经验与制度完善”研讨会顺利召开[EB/OL].(2016-03-29).http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/4865.htm.

   参考文献:

   {1}何海波.《行政诉讼法》修改的理想与现实[J].中国法律评论,2014(4):141.

   {2}全国人大常委会法制工作委员会行政法室.行政诉讼法立法背景与观点全集[M].北京:法律出版社,2015.

   {3}李立.复议机关该不该坐上被告席[N].法制日报,2010-07-05(5).

   {4}章剑生.关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题[J].中国法律评论,2014(4):145.

   {5}童卫东.依法治国的助推器——《行政诉讼法》修改的进步和意义[J].中国法律评论,2014(4):135.

   {6}蔡长春.上海三中院年收市政府被告案242件[N].法制日报,2016-02-16(3).

   {7}周永坤.行政诉讼原告完败的担忧[EB/OL].(2016-01-18).http://guyan.fyfz.cn/b/877964.

   {8}章剑生.现代行政法专题[M].北京:清华大学出版社,2014:265.

   {9}应松年.行政复议应当成为解决行政争议的主渠道[J].行政管理改革,2010(12):49-51.

   {10}应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛,2011(5):5-9.

   {11}章志远.信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构[J].法治研究,2012(9):10-17.

   {12}章志远.我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考[J].现代法学,2005(4):87.

   作者简介:章志远,华东政法大学法律学院教授、博士生导师,博士。

   文章来源:《福建行政学院学报》2016年第3期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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