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章志远:行政诉讼“双被告”制度的困境与出路

更新时间:2016-08-04 23:01:46
作者: 章志远  
新《行政诉讼法》第18条规定:“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”新《行政诉讼法》司法解释第8条则规定:“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”在行政审判实践中,当事人基于经济、便利角度考虑,往往就近选择在原行政机关所在地法院起诉,一些中央部委机关尤其垂直领导机关的政策法规工作人员就不得不代表本机关“打飞的”在全国范围内到处出庭应诉。由于人手短缺、案件量大,这些部委机关的抱怨声日重,不断通过各种渠道释放对“双被告”制度的质疑。在最高人民法院新近拟定相关司法解释的讨论过程中,就存在将涉及中央部委的“双被告”案件管辖权调至北京市的观点。[4]尤其是绝大多数行政案件最终都以驳回诉讼请求方式结案,更加剧了中央部委机关工作人员“深入基层”出庭纯属作秀的想法。加之某些地方政府“零败诉”的完满记录,使得“双被告”新制的社会批评声渐增。{7}尽管行政机关败诉率并非观察行政审判制度实效的唯一指标,但新法实施初期强烈的社会期待不得不令人对“双被告”制度的命运心生担忧。毫无疑问,认真对待这些变异现象是新法实施过程中不容回避的现实。

  

   (三)“双被告”同庭受审短期难适应,技术更新的需求迫切

   “双被告”制度的推行不仅给行政复议机关造成了空前的应诉压力,而且还挑战着“双被告”的应诉能力和庭审秩序。由于庭审应变经验不够和协同作战意识不强,加之法律规范供给不足和原告对现行规则的合理利用,“双被告”一时间很难适应“父子同堂”受审的新常态。新《行政诉讼法》司法解释第9条规定:“复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”这一规定虽然明确了“双被告”的举证责任分配和人民法院司法审查的对象,但从各地“双被告”出庭应诉的实践来看,还暴露出很多影响庭审效果的问题:有些地方的复议机关在庭审中不发一言,完全由原机关在法庭上孤军奋战,复议机关出庭成为新的摆设;有些地方的复议机关与原机关庭前缺乏沟通、庭上各自为阵,彼此之间的言说甚至相互矛盾,诉讼主张的同一性和诉讼立场的统一性完全丧失;有些地方复议机关的负责人出于各种考虑不愿出庭,往往委托“行政机关相应的工作人员”出庭,原告方则纠缠于“行政机关”“相应的”“工作人员”等概念的具体解释,虽有助推新法实施之功,但也影响了庭审的实际效果。凡此种种,不一而足。“双被告”同庭受审的乱象反映出新制设计的匆忙和实施的艰难,亟待在管辖、出庭、举证、审理、裁判等方面提供相配套的技术规则。否则,“双被告”制度的初衷非但不能实现,反而会带来更多新的难题。

  

三、展望:行政诉讼“双被告”制度的命运

  

   新法实施刚刚一周年,“双被告”制度所遭遇的困境本可通过总结实践经验、出台司法解释或政策文件的方式从容予以解决。但是,《行政复议法》修订工作的正式启动,已将隐藏在“双被告”制度背后的根本问题——行政复议与行政诉讼的衔接再次呈现在修法机关和行政法学界面前。[5]在这一全新的背景之下,如何客观评估“双被告”制度的价值,如何经由《行政复议法》修订进一步发挥行政复议制度的功能,如何通过行政复议和行政诉讼衔接关系的妥善处理促进国家行政争议化解体系和能力的现代化,都是无法绕开的重要议题。《行政诉讼法》修订在“双被告”制度上的单兵突进,已经初步显现出将行政复议机关“逼上法庭”的实效,但对于行政争议实质性化解的功效却暂未实现。因此,《行政复议法》修订究竟是回避、规避、续写还是调适“双被告”制度,便如此真切而急切地摆到了修法机关的面前。

   其实,回顾当代中国行政法制的演进史,不难看出作为国家正式行政救济制度的行政复议和行政诉讼之间事实上曾经上演了一幕又一幕激烈的“竞争剧”:1989年《行政诉讼法》——1990年《行政复议条例》——1991年《行政诉讼法》司法解释——1994年《行政复议条例》修改——1999年《行政复议法》——2000年《行政诉讼法》司法解释——2007年《行政复议法实施条例》——2015年《行政诉讼法》修改——2016年《行政复议法》修改。就制度的规范意义而言,行政复议从行政诉讼的“配角”到“同等竞争者”仅用了九年时间;就制度的运作意义而言,行政复议与行政诉讼之间的平等竞争已历15年之久。“双被告”制度的出笼,彰显出修法机关在行政复议、行政诉讼同样陷入低迷状态下的某种政治决断。当这种决断的实际效果还有待时间进一步检验时,《行政复议法》修改又该在进退之间如何抉择呢?换言之,既然“双被告”制度的旨趣在于激活行政复议制度的功能,那么《行政复议法》修改又该当如何作为呢?笔者认为,新一轮的修法作业必须认真对待如下四种逻辑,而“双被告”制度的命运也蕴含在不同逻辑之间的遵循上。

   一是规范逻辑。在1998年10月27日举行的九届全国人大常委会第五次会议上,时任国务院法制办主任杨景宇在代表国务院作《行政复议法(草案)》说明时,明确提出起草《行政复议法》的首要指导原则就是“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化”。近20年来,尽管行政复议实践发展出现了很多新变化,但“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”的法律定位并未修正。《行政诉讼法》修改新创了“双被告”制度,背后依旧遵循了《行政复议法》的既有定位,即承认行政复议是行政机关的内部纠错活动,仍然需要接受司法审查。这样的修法逻辑没有突破现行有效的法律规范,保障了行政法律规范体系内部的和谐一致。因此,《行政复议法》修改就面临着两难选择:如果坚持立法当初的定位并承认“双被告”制度的有效性,那么就无法将近年来一些有益的行政复议制度改革成果载入法律之中;如果积极回应改革实践需求并彻底矫正立法当初的“内部纠错”定位,那么就会动摇“双被告”制度的立论根基。

   二是理论逻辑。近年来,行政法学界围绕行政复议制度的法律属性和改革方向产生了激烈的学术论争,大致形成了“司法化”和“反司法化”两种截然不同的观点。“司法化”论者认为,行政复议功能不彰的根本原因就在于立法当初的反司法化定位,要想解决行政复议的先天缺陷,只有走行政复议“司法化”的道路,通过机构和程序的司法化改造扭转行政复议的尴尬境地。[6]“反司法化”论者则认为,行政复议的问题不是法律规定本身的缺陷,而是贯彻实施不到位和扭曲变形;司法化的提法是一个相当危险的信号,应从整体结构出发坚持行政复议是行政自我监督的定位,充分发挥行政复议机关的行政优势,避免司法干预行政。[7]新近,还有学者提出了相对折衷的行政复议程序“正当化修复”的观点。{8}在这种学术分化的背景下,《行政复议法》修改同样面临着坚守行政化和逼近司法化的两难选择。无论修法者作出何种选择,都将遭受激烈的学术批评,而“双被告”制度的命运也将与“司法化”与否紧密相连。

   三是实践逻辑。《行政复议法》实施以来,全国各地相继进行了复议体制机制方面的改革,一些成果(如复议和解调解机制的引入、复议听证式审查方式的扩大适用等)已经先期载入《行政复议法实施条例》之中。同时,复议体制顶层设计方面的一些改革尝试已到了修法机关必须作出表态回应的时刻。例如,日渐流行的行政复议委员会和相对集中复议权改革究竟如何取舍,就直接关系到“双被告”制度的未来生长。如果坚持走独立的行政复议委员会道路,“双被告”制度就可能因复议委员会的司法化处理模式而被架空;如果坚持将复议权相对集中到一级政府统一行使,就可能保全“双被告”制度的适用而间接否定行政复议委员会的改革探索。

   四是发展逻辑。作为国家治理体系的重要组成部分,行政复议制度的发展方向也备受中央高层关注。2011年3月28日,胡锦涛同志在十七届中央政治局第二十七次集体学习时的讲话中明确指出:“要完善行政复议制度,加大复议纠错力度,完善行政应诉制度,充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。”在此前后,应松年教授相继撰文呼吁“将行政复议制度建设成我国行政争议解决的主渠道”。{9-10}问题在于,行政复议主渠道地位究竟是理论问题还是实践问题、是自然演化还是人造而成?撇开行政复议、行政诉讼乃至信访机制优劣的理论归纳不论,争议解决的实际效果才是当事人选择行政复议、行政诉讼还是信访的真正动因。如果坚持行政复议主渠道地位系自然演化而成,那么修法就不需要有太多主动作为,只需放手落实好现有法律规定即可;如果坚持行政复议主渠道地位需人为推动而成,那么修法者就必须抓住机会选择好相应的“推手”。就《行政诉讼法》修改新创“双被告”制度而放弃“复议强行前置”方案而言,修法机关的选择不失为“冒进中的稳健”。原因在于,如果修法者在新创“双被告”制度的同时,硬性确立“复议前置为原则、自由选择为例外”的话,行政复议制度真的就可能在事实上成为“主渠道”了。不过,这样的规定将直接侵犯到行政相对人的程序选择权。在缺乏一系列配套机制保障的情况下,主渠道也难以实现公正化解行政争议的目的。因此,“双被告”制度的命运也取决于行政复议主渠道的淡化抑或强化。

   从上述四重逻辑的解析中可以看出,《行政复议法》修改面临诸多纠结之处甚至陷入无解之境,这也注定新的修法作业只能是“小改”。[8]换言之,我国行政争议解决体系从“大信访中诉讼小复议”的“旧三国演义”时代迈向“大复议中诉讼小信访”的“新三国演义”时代,注定还会经历相当长一段时间。{11}在这一漫长的征程中,必须坚持整体救济论和合力脱困观,站在整个国家行政救济的大系统中审视行政复议制度的变革。无论从法律规范体系完整性、内部结构和谐性的维护还是“双被告”新制有效实施的保障而言,制度设计者都应当坚持“有所为有所不为”的理念。一方面,要摈弃回避和规避思维,直面“双被告”制度所面临的困境,防止走过场甚至走回头路;另一方面,要坚持续写和调适思维,通过创新体制和优化机制,倒逼行政复议制度真正发挥化解行政争议的作用。具体来说,可从三个方面进行努力:一是最高人民法院适时以专项司法解释、政策文件或座谈会纪要形式,就“双被告”制度的具体适用,尤其是双被告如何协调分工、提高应诉能力提出指导性意见,扫除“双被告”制度实施的技术障碍;二是《行政复议法》修改时贯彻程序正当化改造原则,通过多元化的程序设计尤其听证式审查方式的推广运用,保障行政复议结果的公正性;三是大力推广相对集中复议权改革,通过复议职能的集中化、专业化改造,将优秀的政府部门法制工作者和基层、中级法院分流出的行政审判人员充实到复议队伍之中,为行政复议功能的激活奠定坚实的组织基础。通过这些具体而有力的改革举措,有望实现行政复议困境的摆脱,为行政复议和行政诉讼制度的良性竞争创造条件。“只有在相对人的自由选择中,行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人所实际感知;也只有通过相对人的自由选择,行政复议与行政诉讼制度才能在彼此激烈的竞争中获取相应的生长空间。”{12}

  

   注释:

   基金项目:中国法学会2015年度部级法学研究重点项目[CLS(2015)B08];教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目(NCET-13-0924)

[1]吊诡的是,早在制定原《行政诉讼法》时,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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