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董辉:择校治理的“本地化”:发达地区政府的政策实施行为

更新时间:2016-08-04 22:42:22
作者: 董辉  

  

作者简介:

   董辉,华东师范大学教育管理系(上海200062)

  

   努力解决择校问题是党的十八大和十八届三中全会再次重申的一项教育政策要求。2014年初,教育部相继出台针对全国和重点大城市的“小升初免试就近入学工作实施意见”,提出包括“试行学区制”在内的十项举措以及更为严格的政策推进时间表。这一系列方案显示出国家解决择校问题的决心和力度,也进一步激发了公众关于改革能否达成预期目标的追问。

   笔者认为,这些政策能否(在何种程度上)落地,能否(在何种程度上)取得实效,不仅取决于顶层设计,更有赖基层的政策实施行动。而考察各地的政策实施实况,则需要结合各地具体的政策方案、当地的脉络情境以及重要利益相关者的行为来进行。[1]从眼下19个大城市对教育部政策的回应来看,尽管各地都在向中央规划的改革方向迈进,但由于不同城市的教育发展水平与目标、经济社会文化的历史与现实情境的差异,都导致各地的政策执行无法“齐步走”,在政策实施的突破口、进度、难度等方面仍呈现出多样的形态。①因此,我们不便从整体上对这一系列改革的效果进行评估,研究的重点应该转向不同类别和级别的城市,去深入窥探国家的政策究竟如何在当地复杂而独特的情境下,在官方、校方和家长等参与者的解读和行动中实现“本地化”的过程,进而对政策的成败得失做出更为适切的评估与反思。

   有鉴于此,本文将聚焦“地方政府”——这个择校治理的最重要主体——在实施义务教育择校治理过程中的政策行为。具体讲,笔者主要依据2010-2011年间在长三角发达地区G市的个案调查资料,②试图描述当地政府和教育局等行政官员如何基于当地特定的社会经济背景和教育发展目标,来对国家政策进行“阐释”和“转译”,最终将宏观抽象的政策原则转化为具体可感的政策实践。

  

   一、地方政府对国家政策的解读与再造

  

   当前国家层面的择校治理系列政策,仍然以“增进公平”和“促进均衡”为主要的价值取向,具体举措则体现出更为鲜明的综合治理色彩。可以说,政策设计上的这一特征,于2006年新《义务教育法》的颁布时期初步奠定,并在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》出台后基本成熟,最终在十八届三中全会以后进一步充实和完善。鉴于近年来国家在治理义务教育择校的政策原则和手段上的延续性,在此,本文仅以国家2010年政策为例(即当年教育部打出所谓十招“组合拳”,通过“资源均衡配置”、“规范招生秩序”、“薄弱学校建设”、“扩充优质资源”、“加大督导问责”及“引导社会舆论”等对择校开展综合治理),③来考察G市地方政府如何解读这一系列国家政策,并对其加以本地化“改造”。

   G市地处长三角发达地区,兼具传统“文化名城”和现代“经济大市”的双重身份,良好的教育基础使其成为全国义务教育均衡发展的“示范区”。尽管这里也曾经有过激烈的择校竞争,但伴随近年来城乡一体化建设及教育均衡发展的各种努力,政府官员们在谈及本地择校问题时,一个较为一致的看法就是:“虽然个别名校还比较热,但择校在整体上已经趋于淡化”。这就构成当地政府和教育行政部门对本地义务教育择校问题的一个基本诊断。

   如果说本地择校问题并不那么严重,那地方政府对教育部出台的择校治理政策又有怎样的理解和认识呢?调研发现,G市教育行政官员在各种场合谈及国家政策的时候,对其中体现的“教育公平”、“均衡发展”等价值导向表现出普遍的认同。可见,对于国家政策的价值导向,地方官员至少在理论上是理解和接受的;另外,这也反映了在我国的政治体制下,国家政策仍然具有一种强大的“规范性制度力量”,[2]它在一定程度上约束了地方政府对于政策的阐释空间,发挥着“统一思想”的作用。

   然而,这并不意味着地方将百分百毫无保留、照单全收地执行国家政策。以G市为例,我们看到地方政府在认同和接纳国家政策的价值导向的同时,对于如何在本地落实这些政策,又形成一套本地化的方案举措。

   首先,结合本地情况,重新排定治理目标的优次顺序,形成一套以“优质均衡+多样化”为主导的择校治理政策方案。国家将“均衡”和“公平”置于义务教育发展乃至择校治理的政策框架中。地方政府认同这一总体目标,但却在试图阐释一套更契合本地需求的方案时,对政策目标进行了重新的排序、对政策原则的内涵做了进一步的阐发与整合。正如G市原教育局长所言:“十多年前,在G市择校的话大家只盯着一两所学校,但是现在老百姓要是择校,选择范围是十所、二十所,因为我们所有的学校都有自己的特色,每个市和区都有一些老百姓认同的品牌学校,所以扩大优质资源,把学校办出特色,是淡化择校最有效的途径”。这样的主张已成为G市政府和教育部门推动本地义务教育发展和治理择校问题的实际指导思想。在他们看来,当地的义务教育均衡水平已领先全国,择校在整体上并不严重,要缓解几所热门学校的择校问题,不能仅在优质资源的均衡配置上兜圈子,而要以一种更高水平和质量的教育发展来满足多样化的教育需求。这就意味着要办好每一所学校、以学校“特色化”、“多样化”、“品牌化”来壮大优质教育资源的整体存量,从而消解择校问题。④因此,为了满足城市化高速发展所激发出的多样化教育需求,当地的义务教育改革不可能走上绝对均衡路线。而以“优质”和“多样”来统领“均衡发展”,不仅赋予了“均衡”更为丰富的内涵,而且也彰显了其作为“发达地区”在教育上“创先争优”的角色感和使命感。正是这样本地化的解释,让地方政府找到一条在国家政策与本地目标间的实现“折衷”道路,也就微妙地为本地政府偏重“优质”和“多样”甚于“公平”的政策取向确立了认受性依据(legitimacy)。

   其次,参照历史经验,继续鼓励个别学校发挥“样板”和“标杆”的引领和示范作用,并通过“建峰填谷”的策略实现“优质均衡”。既然地方政府确立了“优质均衡”和“多样化”的治理方案,那么如何达成这个目标呢?这里涉及怎样处理“先”、“后”、“快”、“慢”的问题。可供选择的方案包括,一是以缩小差距为主并设法让大多数学校在同一起点齐头并进;二是继续让名优学校保持高水平“领跑”,其他学校加速赶上。G市的选择是,在确保学校办学条件基本均衡的前提下,更偏重于“让好的学校更好,其他学校向好的学校看齐”。可见在均衡发展过程中,“标杆学校”的“引领”和“示范”作用仍不可或缺。正如市教育局一位副局长所言,“为什么我们在近三十年来走得这么快,那就是鼓励冒进和优先,你说大家齐步走能走得这么快么?……整个过程中间你不可能一刀切齐步走,也需要建立‘样板学校’、‘标杆学校’啊,然后一个个赶上,一个带一批、一批再带另外一批”。事实上,这种“抓点带面”的管理技术一直是我国自上而下各级政府长期坚守的政策“法宝”之一,在各领域的社会改革与发展进程中也自然被视为“理所当然”的工作机制。不难发现,当前我国发达地区义务教育改革与发展的基本导向,莫不凸显着“建峰填谷”的特征。⑤因而,尽管“公平”和“均衡”是当前政策的主要目标,然而在具体的地方情境中,均衡不是一个最终结果,而是一个持续的“不均衡—均衡—不均衡”的动态过程。所以,在学校之间保持适当的差距,不仅被地方政府视为必要,而且恰恰孕育着教育发展的动力和活力,有助于推动地方教育持续迈向优质化。

  

   二、地方政府的象征性政策实施行为

  

   地方政府在对国家系列政策做出本地化阐释以后,我们更关心的是,他们究竟通过哪些行动将政策转变为实践。调研显示,官方的政策实施行为大致可分为两类。其一是象征性的实施行动,亦即通过多种形式构建一种政府在执行国家政策、回应老百姓需求的“形象”;其二是实质性的实施行动,也就是涉及教育资源分配和管理规则制定等活动。后者对本地的教育发展更具有切实的影响,因而官方在具体行动中表现出对多种目标和要求的谨慎权衡。这里首先讨论地方政府的象征性政策行为。

   在择校治理的过程中,地方政府采取的不少政策行为主要是想呈现一种“姿态”,以显示官方在积极实施国家政策,同时也在努力回应老百姓对政府的诉求和期待。具体来看,这一类政策实施行为又表现出三种形态。

   1.定“目标”表决心

   G市政府通过制定控制择校生比例的年度目标来显示官方的治理决心。该市在2010年度的《教育目标责任书》中,确定了要将各县市(区)的择校生比例控制在15%-20%的年度目标,并且通过积极地宣传向公众发布了这一信息。但是,这个目标的确定具有鲜明的“经验性”和“主观性”,并不是一个严谨的科学决策。主要是因为上面有要求时间表和路线图方面的要求,所以下面才要有行动的“具体”目标。教育局一位副局长坦言:“因为上面有要求要淡化择校,那么你下面执行起来就要有一些具体的目标了是吧。就是一些基本的教育经验出发的,因为过去有过一些大概的测算说择校在30%-40%左右,那么现在要把它降下来,就定了这么一个数字(10%-15%)”。可仅有一个目标,又如何来落实并确保其达成呢?对此,官方也并没有详细的配套措施。在一线校长眼中,这似乎就是一条警示性的“高压线”。在很大程度上,就是以一个具体的数字来表征官方对于择校问题的基本态度,那就是“不鼓励、不提倡、要控制”。

   2.“迎难而上”表姿态

   G市在本地的《中长期教育改革与发展规划纲要》中表示,要在规划期内实现“基本消除‘择校’现象”的目标,但具体的时间表和路线图却并未出台。显然,从“基本消除”的表述中可以看出,地方政府对于国家要求在三到五年内解决择校问题的态度是有所保留的。本地官员在谈及这个问题时,就明确指出“短期内解决这个问题并不现实”。尽管政策是否能收到预期的成效还难以预知,但是有关的措施还是要酝酿出台的。比如,合理配置师资力量、开展教师流动的做法。这项举措在G市的实施方案尽管尚未出台,但是关于教师流动的“政策信号”已经广泛散布出去了。笔者在调研期间就多次听说,一些城区的教育主管部门表示将在区域内公办学校间实施教师六年一次的大流动方案。但是,这项政策实施起来有一定的难度,遇到的阻力也不小,其中不仅涉及教师观念难以转变的难题,而且一些具体的配套举措的设计也面临诸多制度性障碍。更有趣的是,市教育局一位副局长甚至觉得,这项举措即使贯彻实行也不见得会有实效:“这个措施可以说它是一个办法,但在教育内涵上说它没有增量,也只是一个治标不治本、临时性的措施。为了实施这些措施,你还要有很多其他配套措施,这其实使得整个社会成本更高了”。既如此,那么官方因何要放出这个“迎难而上”的政策“信号”呢?从这个角度看,“教师流动”的政策显然在很大程度上是一种“象征性”行动,这个政策信号的释放更多是表明政府在执行国家政策、考虑从这个方向促进学校之间的均衡;而至于何时落实、究竟能否实现预期目标,则暂时还不是官方关注的焦点。

   3.“仪式化”行动塑形象

在实施相关政策的过程中,官方还采取了很多“仪式化”的行动。包括学校布局调整中举行新校建设的“奠基仪式”、官员在各种会议场合的“宣讲”、媒体采访等活动。教育行政部门的这些日常活动,占用了官员们不少时间和精力,但他们却认为这些活动与政策成效的关联并不直接。以教育局设置颁发“义务教育均衡发展奖”为例,⑥该举措以奖金的形式表彰在“留住地段生”方面表现突出的学校(点击此处阅读下一页)


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本文责编:lijie
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文章来源:《教育发展研究》, 2014(18):20-27
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