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彭錞:迈向欧盟统一行政程序法典:背景、争议与进程

更新时间:2016-07-26 09:46:58
作者: 彭錞  
上世纪九十年代以后开始较快增长,扩大到环保、医药、性别平等、种族歧视等领域。[26]进入新世纪以后,欧盟规制机构出现井喷式增长。2001年,在疯牛病危机的直接触动下,欧盟委员会发布《治理白皮书》,提出要建立更多独立规制机构,[27]以利用其“利用高度技术性、专业化知识的能力”与“不受政治或偶然因素影响”的特点。[28]在此背景下,十余年来,欧盟新设了食品安全、海洋、航空、网络、疾病防控、金融等领域的数十个规制机构。目前,欧盟共有三十七个常设的规制机构。[29]

   从职权与功能的角度,欧盟规制机构分为三类:信息与协调机构(information and coordination agencies)、个案决策机构(decision-making agencies)和准规制机构(quasi-regulatory agencies)。信息与协调机构主要为欧盟委员会、成员国及相关领域的公、私主体提供信息、咨询和组织协调服务。个案决策机构依据欧盟议会立法,在专门领域做出个案决定。准规制机构则是为欧盟委员会行政立法拟定草案,最终由欧盟委员会审批。[30]正是在这一点上,欧盟的规制机构与国内学界关注更多的美国规制机构有很大区别。[31]后者有规则制定权,前者则没有这种权力。1958年Meroni案中,欧盟法院判定欧盟委员会无权将具有广泛裁量空间的权力(power involving a wide margin of discretion)授予其它机构,否则会在条约列明的行政机关之外创设新的行政部门,进而打破共同体内部的权力平衡。[32]所以,五十多年来,欧盟始终无法接受拥有规则制定权的美式规制机构。2008年,欧盟委员会重申:欧盟规制机构不可被授予“设定一般性规制措施的权力”(power to adopt general regulatory measures)。[33]

   然而这并不意味着欧盟就没有规制国家的问题。首先,现实中,准规制机构提交的行政立法草案通常都被欧盟委员会原样接受,因为后者缺乏能力对高度专业和技术化的草案做实质审查。以2010年成立的欧盟银行业监管局(European Banking Authority)为例,欧盟第2309/93号条例授权其起草银行业标准,并提交欧盟委员会审批。但该条例同时指出:正因为起草者具有这方面的专业知识,故仅在“非常有限和特殊的情形”(very restricted and extraordinary circumstances)下,欧盟委员会才应修改草案。

   其次,更重要的是,2014年的Short Selling案动摇了Meroni案所确立的欧盟委员会向规制机构授权之边界,进一步扩大了欧盟准规制机构对行政立法的实质影响力。[34]该案中,原告英国政府向欧盟法院起诉,主张第236/2012号条例第二十八条授权欧洲证券和市场监管局(European Securities and Market Authority)为维护金融市场稳定,在特定情形下限制甚至暂停某些金融交易,违反了Meroni规则。原告认为:由于欧盟证券和市场监管局有权判断金融市场稳定何时遭到威胁并有权决定采取何种措施应对,这实际上就构成了不应授予的宽泛裁量空间。被告欧洲议会和欧盟理事会则主张该授权并未违反Meroni规则,因为欧盟证券和市场监管局不过是在其专业领域内做技术性评估,而判断和应对市场风险的标准和条件则早被授权条例所确定,不存在宽泛裁量空间。欧盟法院最终判定被告胜诉,主要理由是:由于上述标准和条件本身由授权条例规定,欧盟证券和市场监管局决定如何适用这些标准与条件不属于宽泛裁量空间。然而,“徒法不足以自行”——对法定标准和条件的适用必然也包含裁量和选择。在此意义上,Short Selling案表面上保留了Meroni规则,但通过把法定标准之下的选择权排除在裁量权之外,它实际上放松了Meroni规则的严格程度,使金融规制机构在规则制定方面获得更大自主空间。因此,欧盟规制国家的兴起已成现实。[35]

   行文至此,不妨把视线移向大西洋彼岸,拉回历史深处:在美国,行政权的扩张自十九世纪下半叶始,至二十世纪三十年代达到高峰。一方面,政府在更多领域干预市场;另一方面,新生的独立规制机构相当程度上混合了立法、司法和行政三种权力。“新政”的支持者与反对者就此发生激烈的政治角力,焦点在于行政权扩张是否违背美国宪法上的有限政府、不得委托和分权原则。[36]1946年美国联邦行政程序法正是在此背景下达成的妥协,即承认“行政国家”和“规制国家”的来临,但从法律程序上加强控制。[37]无独有偶,面对类似的行政扩权趋势,欧洲学者也开始主张欧盟应拥有自己的行政程序法。[38]

   诚然,欧盟行政国家和规制国家的兴起固然要求强化行政控权,但并不当然导向一部统一行政程序法典。这是因为还有许多其它方法来实现同一目标,如强化议会监督和司法审查。事实上,二十年前,英国著名公法学者哈罗(Carol Harlow)教授在比较欧美情况之后,就指出欧盟并不需要统一行政程序立法,认为在各成员国行政法传统迥异的背景下,这会导致“削足适履”。[39]因此,行政国家和规制国家的兴起只是欧盟迈向统一行政程序法典的背景原因或必要条件。其充分条件要在法律层面去寻找。

  

   (二)欧盟行政程序法的碎片化现状

   自上世纪五十年代欧共体成立以来,欧盟行政程序法便沿着一条非常独特的路径发展。

   首先,多渊源。欧盟行政程序法目前至少有如下七种法律渊源。第一,一级立法(primary legislation),即欧盟条约本身,规定了一系列行政法基本原则和程序性权利。第二,二级立法(secondary legislation),即上文提到的《欧盟运作条约》第289-291条规定的立法行为、授权行为和执行行为。第三,欧盟法院在适用欧盟一级和二级立法过程发展出的所谓“欧盟法律一般原则”(general principles of EU law),其中包含许多行政程序法要素。这些原则在效力位阶上低于欧盟条约,但高于二级立法。[40]第四,软法,其中最具代表性的是2001年欧盟行政监察专员起草的《欧洲良好行政活动守则》[41]和2000年欧盟委员会通过的《良好行政活动守则》[42]。这两个文件虽没有法律效力,但欧盟公民可以据此就违规行为向欧盟行政监察专员或欧盟委员会秘书长提起申诉。以上四种是欧盟行政程序法的主要渊源,另有三种次要渊源。其一,自《里斯本条约》生效起,《欧盟基本权利宪章》(Charter of Fundamental Rights of the European Union)开始享有法律效力,位阶与欧盟条约相同。该宪章中包含行政程序法的内容。其二,欧盟签订的一些国际条约也有行政程序法的要素。如1998年六月签署的《奥胡斯公约》(United Nations Economic Commission for Europe Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters)就规定了环保领域的公众知情权和参与权。其三,《欧洲人权公约》(European Convention on Human Rights)和欧洲人权法院(European Court of Human Rights)的大量判例中也包括行政程序法内容,欧盟法院将之视为指导原则(guiding principle),给予特别重视(special significance)。

   其次,多面向。一方面,就涉及事项来看,在反垄断、贸易、国家援助和金融等领域存在大量行政程序法。另一方面,从具体内容的角度观察,现有行政程序法涉及官方文件公开(access to documents)[43]和数据保护(data protection)[44]等多项程序性规范和权利。

   第三,多层级。欧盟议会立法实施过程中,从信息收集、使用、交换到决定做出或规则制定,往往需要欧盟机构和成员国行政机关之间密切合作,这被称为“复合行政”(composite administration),对应的是“复合程序”(composite procedures)。[45]因此,欧盟行政程序法在共同体和各成员国两个层面同时存在。

   综上,今日的欧盟行政程序法散布于多种渊源、多个领域和多层法域,缺乏系统、横向的连接,也没有一个明晰、融贯的结构。有学者称此为“规范分散”(normative dispersion)。[46]这种碎片化的状态带来以下几个问题:

   第一,行政程序法难以被迅速、有效和准确识别。如2002年欧盟反垄断条例在立法原因说明(recital)中指出在反垄断执法中当事人不得被强迫自证违规,但其具有法律约束力的主文却没有包含这条规则。[47]对此相对,欧盟法院判例则承认并保护相对人在反垄断调查中免于自证违法的权利。换言之,同一项程序性权利在反垄断领域的专门立法中找不到,在判例法中才能找到。这无疑不利于当事人及其律师准确理解规则,建立稳定预期。又如获得公平听证的权利:欧盟法院曾判决即便相关立法没有明文授予相对人听证权,不举行听证仍有可能违反欧盟一般法律原则。但实际操作中,无论是行政机关还是相对人,都很难确定除了既判个案所涉及的情形外,还有哪些情况要求听证。这就不必要地提高了依法行政的难度。[48]

   第二,行政程序法存在漏洞和缝隙,给保护相对人的程序性权利造成“黑洞”。2012年,欧洲议会下设的欧洲附加值评估委员会在分析欧盟行政程序法现状之后指出:软法中的部分行政程序规则未得到有约束力的法令承认;成员国国内的行政程序规则和原则未在欧盟法令或软法中得到体现;不同领域的行政程序规则之间存在大量非因各领域客观差别造成的不同;某些领域明显欠缺保护公民、企业或其它法人权利的程序性规范。[49]据意大利知名行政法学家驰迪(Edoardo Chiti)的研究,众多欧盟规制机构中,除少数已将其行政程序完全成文化,更多则是部分或根本未成文化。[50]在这种粗细不匀、彼此不一的体系下,欧盟公众很容遭遇程序维权的困境。如欧盟第1049/2001号条例明确了官方文件公开的义务和公民获知文件的权利,但其仅对欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会有效,行政立法委员会和规制机构则不在适用对象之列。因此,欧盟公民在对一部分欧盟机构享有获知官方文件权利的同时,对另一些机构却缺乏该权利。

   综上,如果说行政国家和规制国家的兴起为欧盟统一行政程序立法奠定了基础,欧盟行政程序法的碎片化现状及其种种弊端则使其成为必需。近年来,欧盟从官方到民间都采取了一系列行动,推进这项事业,但其过程充满争议,绝非一帆风顺。

  

三、欧盟统一行政程序立法的争议

  

欧盟统一行政程序立法进程在官方层面正式启动的标志是2012年3月26日,欧洲议会下设的法律事务委员会(Committee on Legal Affairs)委托欧洲附加值评估委员会对行政程序统一立法进行成本收益分析。当年10月,评估报告发布,指出一部行政程序法典将明确程序性权利、增强法律确定性、提振公民对欧盟行政机关的感观、改善行政效率、巩固欧盟合法性。[51]2012年11月12日,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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