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周弘:社保改革大势——中国与世界

更新时间:2016-07-23 14:16:30
作者: 周弘 (进入专栏)  
对社保进行改革,首先需要认识经济和就业的结构、规律和趋势,三、因为与社保相关的因素一直处于变动中,因此社保在各个国家都在不断地经历着改革和调整。总之,我们不可能脱离经济发展和就业方式,以及国家形态和民族认同的大势去讨论养老金并轨和入市的问题。

  

   那么,中国的情况如何呢?首先要说,中国使用的“社保”概念其实更接近于国际上的社会保护概念。何平曾经做过一张图表,将中国各项社会保险和福利,甚至慈善工作,都涵盖在内了。

  

  

   从这张表可以看出,何平将中国社会保障看做是一个完整的体系,既包括在欧洲国家通行的五大社会保险,也包括社会保障概念中的各项社会救助项目,还包括对老年人、儿童和残疾人的社会福利,对于军人的优抚是单独的体系,此外还包括了住房保障,甚至社会慈善,只是缺少了公务员的保障体系。自然,这六种保障,加上公务和事业单位人员的保障,共七大类保障的对象不同,保障的资格认定和待遇也不同。有人把这种体系称为“碎片化”,但是这种分类恰恰反应的中国发展的真实情况,要想对中国的社保体系进行制度性整合,首先需要在这个基础上考察分类是否合理?分类管理是否有效率?现实生活都发生了哪些变化?进行哪些方面的调整可以既提高效率又有助于社会公平?

  

   我想先谈谈“制度并轨”的问题。上个世纪20年代,中国共产党就提出了建立社会保险制度,保护劳动者权益的口号,这是一个政治纲领性目标,本意是保护所有劳动者。共产党掌握了政权以后,没有能够立刻建立起社会保险制度。不仅在共产党执政的各个根据地有过多种不十分成功的尝试,就是在全国解放初期也没有能够建立起社会保险制度,因为中国当时还没有进入工业化和市场化的历史阶段,建立社会保险制度的社会条件并不成熟。经过反复讨论和酝酿于1951年通过的《劳动保险条例》,目标是保护劳动者权益,但是覆盖面远非社会化。为什么不能立刻实行社会保险呢?当时的中国一穷二白,绝大多数国民没有稳定的就业,无法缴纳社会保险税费,国家财政规模也很小,不具备向全体国民提供均等化服务或福利的物质条件,此其一。此外,中国刚刚打走了外国侵略者,总结被动挨打的历史教训,需要迅速改变落后的面貌,将实现工业化和现代化作为首要的战略任务。要在一个贫困落后的中国尽快地实现工业化和现代化,就需要相对集中有限的人力物力和财力,向具有一定规模的工业企业的劳动者提供适应他们工作性质和劳动风险的保障。这并不是说就不保护广大的农民了。针对农村的特殊要求设计的保障制度是依托集体经济的“五保户”,以及后来的“合作医疗”制度。此外,要想让新成立的国家机器有效运转,财政支持的公务人员保障体系,包括军人的保障体系也分头建立起来了,这也是国际上的惯例。

  

   这样一种多层面的社会保障体系对于中国当时的发展是适合和有益的。随着中国工业经济的发展,劳动保险条例的覆盖面越来越大,水平也逐渐提高。问题出在文革时期,当时在各个企业之间进行养老金调配的工会受到了冲击,接着劳动保险变成企业的责任,企业办社会,把职工的一生都包了下来,从幼儿园到养老院都要企业来负担。没有了社会调剂,缺少了国家干预,保障的单位化就可能使保障失效。到了80年代,新老企业养老金畸轻畸重的问题凸显出来,一些老企业,如纺织行业,退休职工多,虽然效益很好,但是支付了养老金以后就变成了亏损企业,而电子行业,却完全没有社会负担。社会风险负担不均等扭曲了市场竞争,使市场难以很好地发育,更重要的是使劳动者得不到充分的保障。有些企业支付不起养老金或医疗费,导致越来越多、越来越严重的社会问题。所以“社会统筹”的问题就被提出来了。社会统筹也曾遇到过阻力,主要是在实行“属地原则”统筹各行业,还是实行跨地区的“行业统筹”之间还有不同的意见。不过,当时中央很明确地支持属地管理原则,防止在社保领域里出现行业利益。

  

   从养老金的社会统筹开始,到现在的制度并轨,中国的社保体系走过了一条艰难的、渐进的社会化道路。推动社保社会化的主要动力一方面来自于政府,但从根本上看是来自于市场。社保改革除了要解决不同企业和行业之间社保负担畸轻畸重的问题,还要解决市场就业的社会保护问题。对于外资和民企来说,完善的社保可以减轻它们的社会负担,专注于发展生产、拓展市场。对于劳动者个人来说,社会化的社保更加稳定,也更加公平。养老金社会统筹以后,因为企业欠发养老金的上访明显减少了。所以,养老金的社会统筹一直是中国社保改革的大势。

  

   从另外一个角度看,社会统筹也符合中国经济改革的大势。实行社会主义市场经济以后,产业要优化重组,“铁饭碗”和“大锅饭”的时代也就结束了,相应地需要有专门的社保制度保护劳动者完成就业转型。于是以工作单位为依托的“就业保障”就发展成了“待业保障”,再后来建立了统筹的“失业保险”。工伤保险同样经历了社会化的过程,为了给社会托底,最低生活保障制度也建立起来,并率先实现了城乡并轨。如果我们回顾过去半个多世纪社保在中国的发展可以看出,中国最初的目标是建立社会化的保障制度,只是由于物质条件的限制才采取了分门别类建制的方式,也就是说分别给城镇职工、城镇居民、公务人员、农民等人群建立有针对性的、有支付能力的社保。这个体制是理性的,经过文化大革命短时期的混乱,在改革开放初年,中央立即根据新的经济形态和就业形式,逐步制定改革措施。2010年中国第一部《社会保险法》问世,为社会化统筹的社保基本框架奠定了基础,也为全体国民提供了社会保障的制度性全覆盖。有些学者评论说,“中国有经济改革无社会改革”,其实是有些武断,主要是因为没有深入了解中国社会,特别是社会保障的转型发展,“没有调查就没有发言权”。

  

   有的同志认为,中国的社保制度过于超前了。特别是欧洲爆发债务危机以后,我们的危机感也日益上升,认为“非富先老”将使中国面临巨大的养老保障和医疗保障支付压力甚至危机。这里我们先不讨论欧洲的问题症结到底在哪里,因为那是一个十分复杂的,与国家制度相关的问题。现在我们谈谈中国的“非富先老”与社会保障的问题。

  

   中国的老龄化速度的确很快,但中国是一个幅员辽阔的大国,在不同地区,老龄化的程度是不同的。通常各个城市发布的老龄率都是只计算了“户籍老人”,绝大多数在城里务工的青壮年农民是没有户籍的,如果将他们计算在城市人口基数中,城镇老龄率会明显下降,而劳动力净流出的农村老龄率会上升。我们都知道,因为城镇和农村对养老的需求不同,所以体制也不同。对于中国社保的体制建设和改革来说,劳动力流动是个不可忽视的因素。两亿多人的大迁徙,冲破了我们的基本分类保障体制,这是比老龄化现实得多的问题。

  

   同样现实的问题是,流动的农民工有很多不同的就业方式,很难被纳入同样一种社会保障制度。有些农民工长期在城镇务工,他们的工作比较稳定,而且劳动条件和风险与城市工并无二致,将这些农民工排除在城镇职工养老体系之外,极有可能加剧社会风险,同时也是社会不公。大量的农民工处于频繁的流动状态,今年在上海、明年在北京、后年可能去广州,这些农民工如何缴费?如何计算权益?如何托底保障?这些都是很具体的问题。还有就是农民的社保问题。农村土地联产承包制改革后,农村集体经济难以起到托底的作用,再上一级的经济体就要托底。

  

   进入21世纪以后,中国的社保发展很快。主要是因为政府承担起了托底的责任。目前建立新型农村医疗合作(新农合)和新型农村养老保险(新农保),通过政府的强力财政投入和行政组织,不仅覆盖务农的农民,也覆盖流动的农民工。但是要做到和城镇职工养老和医疗保险并轨,还不是近期能够实现的。主要的原因还在于工农业在对社保的需求方面差别较大,城乡在提供保障的能力方面差别也很大。所以,虽然并轨是大势所趋,但并轨只是最基础的保障,而不是整体的保障。为什么公务人员可以和城镇其他劳动者实行养老金制度并轨呢?一是就业方式越来越接近,可能实现并轨,二是社会观念要求平等,三是并轨后可以简化成本,提高效率。

  

   实行并轨后的中国社保将是一种怎样的格局呢?2009年,何平提供了一张“蛋糕图”。这种制度框架是中国社保界多数人士的共识。在蛋糕的底部是普及化和均等化的托底保障。图中的“保底层”,也就是我们常说的“托底保障”,是一个国家为国民提供的最基本的保障。这些保障的依据是社会公平的尺度,主要目的是不使国民因为任何原因而陷入极端贫困,乃至颠连无告。这层制度体系也被一些学者称为“底线公平”。在发展水平不同的国家,这个底线公平线有高有低,资金来源主要是政府财政。

  

  

   相对于底线公平来说,何平设计的中国社会保障制度“主体层”由五种社会保险组成。社会保险的资金主要来源于个人和雇主的缴费,借助商业保险的大数定律,发挥覆盖面越广风险越小的优势,这也是工业社会比较普及的一种制度。制度发源地是德国,其他国家在改革或创建社会保障制度的时候参考了德国的模式。

  

   在“主体层”之上,多数国家根据不同职业人群的不同需求设计了各种“补充”保障。在有些国家补充保障是公共的,例如在英国和瑞典,上个世纪80年代以前,都有公共附加保障的制度设计,主要体现多缴多得的原则。但是,自从“撒切尔革命”之后,很多附加保障被私有化了。目前在多数国家里,这层保障由各种各样的职业年金或个人账户构成,并不属于政府责任范畴,政府只是提供政策支持。但由于第二层次(指主体层)的社会保险采取现收现付的方式,而补充保障则大部分采取“以支定收”的模式,缴费实行全额积累或部分积累,因此能够对市场产生直接影响。

  

三、个人账户问题

  

因为职业年金和个人账户与资本市场的关联度最高,因此也备受市场的关注。在中国有一个奇怪的现象,就是市场总能够说服政府去替市场承担责任,将政府力量和市场力量搅和在一起,社保个人账户就是一例。在国外,除了个别国家以外,个人账户都属于“补充保障”范畴,例如美国的401K被称为第三支柱,在养老保障中的份额并不算大,各种职业年金在个人养老保障中的占比很大,被称为第二支柱,第二和第三支柱加总要高于第一支柱,也就是社会保障。德国是以社会保险为主体,第二、三支柱的补充保障微乎其微,但是随着时代的变化,呈现出明显的增长态势。(点击此处阅读下一页)


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