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王砚蒙 朱碧波:论我国边疆治理取向的调适与重构

更新时间:2016-07-12 00:09:01
作者: 王砚蒙   朱碧波  
对于边疆多民族区域的少数民族而言,他们拥有比核心区域更丰富也更为多样的社会发展与社会幸福感知的参照体系。老一辈的民众更多地倾向于将当代边疆区域的经济发展与改革开放以前经济发展的绩效进行纵向比较,当前经济生活的改观与社会发展的推进促使他们对当前边疆区域的发展产生满足感并认同国家的发展。但是对于年轻的民众而言,社会流动的加快使得边疆区域诸多青壮年外出打工成为一种社会常态,他们不断奔赴国家其他区域寻求自我发展的机会,更可以因势趁便跨国流动。因此,他们不仅将边疆区域的发展与核心区域的发展进行横向比较,而且将边疆区域的社会现状与周边国家的边疆发展进行跨国比较,由此产生的任何心理落差都会促使他们产生强烈的相对剥夺感。这种负面性心理体验是边疆区域民众滋生反社会情绪的重要心理渊源,也是地方民族主义不断滋生的重要渊薮。譬如,边疆区域的一些智识精英往往就不自觉地将边疆区域少数民族落后的原因归咎于主体民族扶助的不到位。这种想法和认知当然不免于偏颇与狭隘。但在中国民族多元一体的格局之中,主体民族与少数民族发展鸿沟长期存在,难以抹平,并且这种差距随着时间的流逝有扩大之势,不管各个民族之间兄弟一体与渊源共生的理论论证多么美妙,少数民族在国家发展格局中难免有边缘化之忧惧。虽然当前民族地区的相对剥夺感尚不足以影响我国民族团结与民族和谐的大局,但对边疆区域的发展倘若不能及早谋划,对边疆少数民族心理变迁不能做到未雨绸缪和及时预警,那么,边疆区域因为区域发展差距过大而产生的负向效应必将成为影响我国民族团结与边疆稳定的一个潜在的重大隐忧。

    其三,影响社会安全。中华人民共和国成立以后,一方面采取了以民族区域自治为基础的社会主义式的“肯定性行动”,另一方面又实施大量“以发展换忠诚”的经济扶植政策,(11)但并未从根本上改变边疆区域发展边缘化的困境。很多边疆区域,尤其是边境一带,绝大多数县域都具有贫困面广、贫困程度深和整体性贫困的复合型特质。边疆区域这种复合型的深度贫困成为诱发各种社会安全事件最重要的因素,在事关社会稳定与安全的贩毒、宗教渗透和极端暴恐事件上都有明显的反应。就毒品走私而言,云南临沧市某边境贫困村,由于生存困境长期得不到改观,村民形成了绵延数十年的“背药传统”(运送毒品),以致被世人称之为“背药村”,而村民甘愿犯天下之不韪,蹈死不顾,竟然只是为了每趟运送毒品的区区三五百元的工钱。(12)就境外敌对势力的宗教渗透而言,边疆区域的贫困,以及政府公共服务的欠缺和碎片化,使得境外敌对势力得以在宗教关怀和福音传播的幌子下大肆对我边疆民众进行宗教渗透。他们通过“精细化的渗透计划和隐蔽化的渗透手法,有的放矢地针对我国边疆区域生存境遇欠佳寻求关怀的弱势群体、价值迷茫寻求慰藉的空虚群体、孤独索居寻求归属的寂寞群体,肆无忌惮地开展各种宗教渗透,严重地影响到了边疆民众的政权取向和政党取向,尖锐地挑战既有的政治秩序”(13)。此外,当前边疆区域的极端暴恐事件也与边疆贫困有着千丝万缕的联系。边疆区域各种非宗教因素如“贫富差距悬殊、各种形式的社会歧视与社会不公、就业机会匮乏、世俗化教育的衰退等等,都为极端宗教主义思想的传播提供了机会”,边疆那些隐藏着“深刻的社会绝望和强烈的宣泄欲望”(14)的贫困的特定人群最容易染上极端恐怖主义思想的魔怔。

  

 三、边疆治理取向的调适与转换

  

    随着时代和边疆情境的不断发展,边疆贫困正成为引发边疆安全与稳定问题的源头。边疆的长治久安要求我们在边疆治理的过程中不失时机地调适边疆治理的目标诉求,凸显边疆发展的重要战略意义,实现边疆治理由“稳定取向”向“发展取向”的转换。边疆发展与边疆稳定是一个辩证统一的整体,边疆治理中边疆发展价值的彰显,并不意味着边疆稳定意义的淡化。事实上,只要当前国际社会和国家治理没有实现康德所谓的“永久和平”和老子所谓的“天下大同”,边疆稳定始终都具有极端重要的意义。我们在这里强调边疆治理的目标诉求中要凸显边疆发展的价值,意在指明只有在边疆发展的基础上才能从根源上对边疆稳定问题予以施治。随着中国的和平崛起和边疆治理研究的深入,越来越多的学者逐渐意识到,边疆发展的总体滞后已经成为当前国家治理的一个焦点性难题,从而开始致力于探讨边疆发展,并从边疆发展的内涵、方式以及关键议题等方面作深入的阐述。比如,范可认为,边疆发展不能狭隘地理解为经济发展,而应该以社会质量(social quality)为主要的衡量指标,倡导社会参与、社会信任,通过促进社会团结和增进社会福利来提升民众幸福指数。(15)罗崇敏主张,边疆发展应当采取梯度推进和中心辐射相结合的发展方式。梯度推进是指社会发展趋势由发达地区向次发达地区再向落后地区次第推进;中心辐射是指边疆经济社会发展要培育若干个区域发展中心,并以此为轴心向周边地区扩散,驱动和引领周边地区的发展。(16)方铁则认为,边疆发展要解决好“援助人口较少民族与其他民族的关系”,调适以民族身份为扶助对象的边疆支援战略和政策优惠体系,在边疆建设时,政府根据边疆区域的发展水平,对发达地区、欠发达地区和最不发达地区进行不同层次的扶助。(17)当前一批致力边疆学研究的学者对边疆发展的相关探讨无疑具有十分积极的意义。然而,边疆发展问题是如此复杂,以致关乎其探讨还远未有穷期。在这里,我们把边疆发展置于中华人民共和国国家治理60余载历史的宏大背景下,探讨边疆发展的主要症结和边疆发展的实现之道。

    当前我国边疆区域的贫困,其内在深层次的原因十分复杂,但边疆独特的地理空间区位可以说是影响边疆发展的首要因素。我国的边疆,作为国家疆域的边缘性部分,处于政治格局的远端、经济中心的外围、交通体系的边缘、信息传导的末梢,受意识形态的感召和经济中心的辐射相对较弱,再加上边疆又是地理风貌奇异之地和少数民族聚居之处,边疆区域的地理特质、历史起点、传统文化、族体规模以及发展能力等,都从深层次上影响和制约了边疆区域赶超型的发展,不仅使得边疆区域的后发优势难以凸显,反而使得边疆固有的资源禀赋欠缺日益放大。此外,在当代我国的区域发展与现代市场的资源配置中,边疆区域与核心区域并没有体现瑞典经济学家缪尔达尔“循环累计因果理论”的理想状况。按照缪尔达尔的理论解释,在一个动态的社会过程中,社会经济各因素之间存在着循环累积的因果关系。在初始阶段,各种生产要素,如资金、物质、能量、信息、人才,将向发达地区集中,并造成周边地区因人力、物力、财力的减少而降低发展速度,这就是市场的回波效应;而待到发达地区经济达到一定水平之后,各种生产要素又将会由发达地区(增长极)向外扩散,流向落后地区,从而促进外围地区发展的扩散效应。然而,中国改革开放30余年的区域发展状况,更多地体现为缪尔达尔的回波效应而未能呈现出所谓的扩散效应。在这样一种情况下,市场资本出于效用最大化的天然倾向,不断向国家核心区域聚积和累加,导致了核心区域与边疆区域形成了富者愈富、穷者愈穷的马太效应。

    中国改革开放30余年的历史证明,边疆区域与核心区域在生产要素和资源禀赋的差距,以及市场经济本身存在的失灵风险,都使得不管是边疆区域的自我赶超,还是市场经济的自发调节,都不足以推动边疆区域与核心区域协调均衡地发展。边疆区域的跨越式赶超型发展,需要建构国家层面的发展战略,通过自上而下的高位推动和以人为本的底层情怀,综合协同地推进其发展。具体而言:

    1.国家层面的顶层设计

    边疆发展战略的顶层设计是国家关于边疆建设的全面规划和总体部署,是边疆治理的核心和基石。面对边疆贫困已经羁绊了中华民族整体性崛起的客观事实,我国尤其要注重通过国家层面的边疆发展战略来推动边疆发展。我国20世纪末启动的西部大开发,就具有边疆发展战略顶层设计的意味。不过,基于东西部区域协调发展的西部大开发战略,后来被东部腾飞、中部崛起和东北老工业基地振兴的国家均衡发展战略所淡化,以至于当前边疆区域与核心区域发展的绝对差距依然存在不小的鸿沟。令人欣慰的是,随着当前“一带一路”国家战略的出台,我国边疆发展迎来了一个全新的契机。在“一带一路”国家战略的统摄之下,边疆的地位与身份发生了逆转性的嬗变,边疆身份从国家疆域的边缘性区域一举转换为国家开放的前沿;边疆的定位也从单纯的军事要塞和战略要塞向复合型的经济要塞和社会要塞发生重大转换。在“一带一路”国家战略之下,新疆被定位为丝绸之路经济带核心区,广西被定位为海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户,内蒙古被定位为向北开放的窗口,云南被定位为面向南亚、东南亚的辐射中心。边疆区域的身份重构和定位转换,使得边疆区域在国家发展格局中的地位迅速凸显;国家发展的攻坚场域由核心区域向边疆区域的转移,也在某种程度上意味着国家发展重心的外移。可以想见,“一带一路”的国家战略,将会极大地激发边疆发展的潜力,为边疆打开难能可贵的“筑梦空间”。

    2.自上而下的高位推动

    发展边疆是对“共同体主义”(18)政治理念的践行,是“一带一路”的重要内容。“一带一路”国家战略的规划与出台,为边疆区域的发展赢来了前所未有的契机,然而,边疆区域若要抓住“一带一路”的重大契机,实现边疆发展的弯道超车,非要有国家与政府自上而下的高位推动不可。中国改革开放30余年的历史已经反复证明,边疆区域的发展,不管是强制性的社会体制变迁,还是政府驱动型的经济发展;不管是边疆发展活力的释放,还是边疆发展范式的转换,都需要国家在场(a state in society perspective),需要国家权力的介入与主导。这是由我国的国家体制和边疆情境所决定的,也是当代边疆区域能够突破发展瓶颈,实现赶超式发展的必由之路。反观历史,我国在新中国成立之初建立了中央威权型政治体制,国家权力高度集中于中央政府,中央政府主导国家资源的汲取、调动和权威性分配,地方区域的治理与发展离不开以中央政府为代表的国家权力的主导与驱动。因此,边疆地区实现了强制性的制度变迁和纵向意义上的经济发展,都是国家权力大力介入和强势主导的结果;改革开放之后,东部沿海地区在短短30年的时间就实现历史性腾飞,这也是在全国一盘棋的国家治理格局下国家权力举全国之力建构的结果。同理,当代边疆区域赶超式发展,如果失去了国家权力自上而下高位推动与强势主导,边疆地区的发展是难以想望的,也唯有从国家层面强化财政转移支付力度、完善对口支援的体制机制,加大边疆发展的政策红利供给,边疆区域的跨越发展才可能实现。

    3.以人为本的底层关怀

 长期以来,边疆区域的发展战略都是一种地理空间式的“区域主义”发展战略,不管是着眼于东西部协调发展的西部大开发战略,还是着眼于边境地区发展的兴边富民行动和沿边开放战略,都是缘于边疆区域与核心区域发展差距不断拉大而针对边疆贫困着意进行的开发与设计。这对于边疆发展固然有着十分积极的推进作用,但是,在另一方面,随着当前边疆社会的阶层分化不断凸显,由于资本天然的聚积效应和地方政府在社会资源的权威性分配中不自觉的马太效应,针对边疆区域的整体性扶贫开发的“区域主义”发展战略,在某种程度上并不足以保证边疆底层民众能够共享边疆发展之成果。而边疆底层民众弱势地位的固化,恰恰又构成了边疆各种非传统安全问题频发的渊薮。因此,当前边疆发展的优化决定了我国要在“区域主义”发展战略之外,还要辅之以针对社会底层民众进行特殊帮扶的“位差主义”救济模式,即国家以边疆社会分化产生的社会位差为依据,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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