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于立深:行政决策变更的正当性及合理性审查

更新时间:2016-07-09 23:52:38
作者: 于立深  

   摘要:  作为法治政府和行政决策的一部分,决策变更具有其正当性。它既体现了对复杂现象的反省和再认识,也体现了对不同意见表达和利益主张的回应;既是对复杂利益关系的一种重新安排,也是对决策者理性限度的补充和政府信用缺失的补救。行政决策变更通常是对错误或者不当决策的一种矫正,除非法变更以外,决策变更也具有相应的积极意义。较之合法性和程序性审查,合理性审查是决策变更的核心法律内容,要点是对决策事实客观性及其与决策结论之间的逻辑关系的审查。

   关键词:  行政决策 决策变更 正当性 合理性 事实

  

一、行政决策变更的形态和特点

  

   (一)抽象决策和具体决策

   行政决策是政府法治和行政程序的一部分。进入21世纪,我国行政决策面临的决策环境和决策结构变得日益复杂多样化。从形式上看,行政决策包括两种形态,一种是制定普遍性规则即抽象决策,是关于行政法规、规章、规范性文件制定的决策,实为行政规范创制行为。另一种是具体决策,即对公共事务所做出的具体行政行为。《湖南省行政程序规定》区分了两类决策:一类是行政规范制定,如电梯是否装监控、电梯维护费哪里出?是《长沙市电梯安全管理办法(征求意见稿)》听证会的两个焦点。一类是具体事项决策,如株洲市政府对“整治防盗窗、美化城市市容”工程实施方案的决策听证。

   具体行政决策所确定和调整的法律关系是基于公共利益而形成的公共事务,决策主体须是行政机关或者法律法规授权的组织。有关长江三峡水利工程建设的决策是由全国人民代表大会议决的,不属于行政决策。除了立法性规则制定不属于行政决策之外,国家财政投资决策或者是立法性质的,或者是政治性质的;国家产业政策、税费减免等优惠政策也是抽象性质的,它们通常都不属于具体行政决策。所谓行政决策多指狭义的具体决策,是指行政主体在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公共事务做出的具体决定,这一决定将影响公民或者其他组织的具体权益。

  

   (二)行政决策变更的若干特点

   虽然行政决策确定了一种社会关系和法律关系,但是这种关系的“确定”并非静止不变的。在决策执行过程中,由于触及复杂利益关系和社会问题,因此需要主动或者被动调整决策内容。“变更”意指中止(暂缓)、更改(修改)、撤销、废止、废除等。决策变更也叫决策变动、决策修改、决策调整。

   1、决策变更形态具有多样性

   通常涉及到技术或社会稳定风险的决策更容易发生变更。环保安全、工程建设、涉费涉价格、教育、公共交通、土地征收和规划等问题,是行政决策中最棘手的问题,也是行政决策的重中之重。就实务观察来看,我国行政决策变更已经发生的典型案例主要集中在:(1)涉环保工程决策,例如深圳清水河垃圾焚烧厂、杨柳湖电站建设项目、怒江干流水电资源开发规划、圆明园东部湖底防渗工程、大连福佳大化PX项目、江西彭泽帽子山核电站、厦门海沧PX项目、广州市番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目、茂名PX项目、昆明PX项目等决策变更。(2)涉投资、价格、收费、补偿事项决策,例如福建长乐国际机场、川东化学工业公司天然气氯碱工程、铁道部春运票价上浮、广州春运公路客运票价浮动方案、银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用、北京公交地铁调价、毕节市七星关区居民天然气销售价格、广州市城镇居民基本医疗保险标准提高、广州市自来水阶梯式水价调整等决策变更。(3)涉行政规划决策,例如国务院调整撤并高等学校、黑龙江汇丰公司违章建筑拆除、大同市“名城复兴”改造、京沈客运专线终点站改变、郑万铁路火车站更址等决策变更。这些案例展示了我国行政决策变更经常发生的社会敏感度最高的几个领域和公共事项,在决策变更动因上,它们存在着共性的社会动议或抗议的因素。

   2、变更决策具有积极性

   随着经济社会的发展,我国在上述领域所遭遇的公共问题和争议还将在不同时空上反复扩展,其后续的决策变更问题显得愈发突出。这是因为这些行政决策背后的社会矛盾还在滋生,决策本身既受制于社会发展模式又受制于处理能源、生态等问题的客观压力,因此决策不可能是完备的。改革开放以降,虽然我国政府一直强调决策民主,强调从传统经验模式向现代科学模式的决策转变,但是决策失误、错误的现象屡禁不止,造成的损失触目惊心,堪称“决策腐败”。正因为如此,不能完全无视或者否认决策变更的正面意义。决策变更是一种矫正决策错误、失误的机会和方式。

   3、变更决策是一种妥协结果

   我国政府在决策变更模式上,基本上采取了被动方式,即决策时缺乏充分的共识、协商与和解,导致决策执行过程中被动变更。决策变更的动因、动力主要来自专家、民众、媒体甚至是境外力量的抗议,有的已经采取了暴力形式。如何建立决策调整的意见表达和利益平衡的妥协模式,是行政决策的核心。

   行政决策的“参与—回应模型”,在网络时代可归纳为四种:(1)鸵鸟模式:网民参与、政府不予回应;(2)杜鹃模式:民意先发、政府被动回应;(3)蜂王模式:政府主动、民意部分参与;(4)鸳鸯模式:政府主导、政民高度互动。鸳鸯模式是一种理想模式,特点是网民参与程度高,政府回应程度也高,公民与政府高度互动,犹如一对鸳鸯形影不离、相濡以沫。

   套用“杜鹃模式”分析框架,我国行政决策变更全部过程大致可以简化为:事件发生→相关人提出利益诉求→社会媒体披露报道、代言呼吁→网上密集关注,集中网络民意→媒体集中报道→广泛民意形成,民意与政策形成冲突→行政机关改变原决策、进入新决策议程→调整政策方案→事态平息。[1]

   行政决策的主导力量是行政机关,但决策过程和决策结果并非纯粹是政府的单方行为。在决策执行中,如果利益受到影响的个人或组织不接受既定决策,他们就会启动变更机制,最后所调整出来的新决策,实际上是一种替代方案或补救措施,因此更多的决策变更实为一种利益妥协决策。进入21世纪,国人的权利义务观念、国家观念发生了巨变。由于民众利益的诉求,对行政决策的评价不宜再简单用“错误”、“失误”等术语加以评价。政府所代表的公共利益和民众所代表的个人利益之间平衡艰难,行政决策既陷入利益如何调适之中,也陷入在工程技术等客观要件上如何可能的困境之中。例如,一项工程决策从技术上可以有合理方案,但在利益面前又被迫采取了一种违背科学技术的方案。因此,中国行政决策越来越具有主观性,有背离客观性之虞。

   4、决策制定主体和变更主体发生分离

   检索、分析已经发生的决策变更案例,可以发现:作为一项具体的行政决策,决策制定主体和决策变更主体正在发生一体化分离,且趋势愈发明显。与此同时,人民代表大会机制、司法机制逐渐在决策变更中发挥法律监督作用,人大决策或法院判决将会导致一项具体决策停止执行或者取消。在“港珠澳大桥”案例中,决策变更体现了香港议会和法院的力量。在《行政诉讼法》上,每件行政决策都符合受案范围条件,法院在决策合法性和调整机制上将具有更大的介入权限。

  

二、行政决策变更的正当性分析

  

   (一)决策学依据

   1、受限理性

   人们每天都在进行自我判断和自我决策。由于决策主体受各方因素的制约,人们在决策中展示的智识只能是一种“受限理性”(boundedly rational),决策者在面对真实世界时,真实知识和计算能力都会受到严格限制,现实生活中的决策后果通常表现为一种“满意决策”而非“最优决策”(satisfice rather than maximize)[2]p118-122。行政人员、行政首长、专家和公众必然是在受限理性之下运行的,其决策既受制于经验传统、信息数据的全面性和真实性,也受限于科层制度的僵化缺陷,受限于民主机制的繁复缺陷。因此,通常只能要求行政机关在理性限度内尽可能地做到合法合理地决策。但是,具体决策施行的结果与预期主观目标之间存在永恒的差距,故转而对行政决策采取宽容的态度,只是不允许反复无常的决策。中国行政决策的制定和变更杂糅了更多更复杂的政治考量,决策也体现了更多的“地方性知识”。中国决策机制的最大优势是反复试错,即通过不断探索和试验新的政策工具,来寻求广泛而长期的政策重心,这种做法既保持了稳定性又不失灵活性,这是中国处理不确定性问题最突出的特点。[3]

   2、决策错误

   行政决策错误、失误具有极大的危害性。如何判断一项决策是否错误、失误,有赖于对决策事项的客观状态、因果关系及内在发展规律的认识水平,同时受到决策者、利益关系人的价值取向、价值诉求程序的影响。决策是对既有经验材料的总结和对未来事务的主观预断,包含着对不确定性和风险性的主观认知。从主观层面看,一种决策失误是由于决策者的本身知识和能力的限制以及一些无法预料的客观因素的影响,致使决策者无法对客观形势作出完全正确的判断而导致的决策失误。另一种是由于决策者在决策过程中缺乏责任意识,决策执行的程序和方法不当,盲目决策或者滥用决策权而导致的决策失误,即故意或者严重过失导致的决策失误。[4]第一种决策失误,属于决策水平欠缺科学认识事务和实务的理性知识和能力,第二种决策失误属于决策者的渎职或失职行为。这两种决策失误,都不可能完全避免,即决策失误既有在合理范围内的失误,也有比较严重的主观失误,但是它们的客观存在无疑需要决策变更机制的存在和启动。

   3、复杂决策

   现代政府所面临的决策对象、认识能力、科学技术、利益关系日趋复杂化。例如,决策事项如果是重大工程,那么该工程本身通常呈现出投资规模巨大、技术复杂、建设周期长、利益关系复杂等特点。以大飞机项目的行政决策反复为例,我国的大飞机梦想最早始于1968年,1985年停止了项目立项,2007年重启大型飞机研制重大科技立项。我们虽痛心机遇之失,却也必须承认:决策本身是一件复杂的系统工程,不仅仅要吸收决策学的知识,还要妥善处理各种利益关系,预断经济、科技和国际环境、民众需求的变化。行政机关在公共利益宗旨下,由于决策事项的复杂性和决策能力的局限造成的决策失误,仍属理性限度内的结果,决策变更属于裁量范围内的事情。

  

   (二)利益竞争的压力

   1、个人利益最大化

个人或组织的权利义务界限不清楚,也是导致决策变更的重要原因。那些被民众所反对的决策,是否一定是不合理的决策?以PX项目为例,在此类公共问题的决策过程中,从问题提出伊始,历经决策议程设置、方案设置与选择、制定修改决策、反馈等重要步骤,都面临着争议和利益诉求。在2007年,厦门PX项目被安置到漳州古雷时,多数人认为这是一个好的决策变更。但是,2015年古雷石化发生爆炸,又印证这项决策对古雷人来说不是好的决策调整,古雷人承担了决策的负外在成本。因此评估一项决策是否应予调整,还要看决策中谁有损失谁有所得。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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