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于立深:地方行政程序法的实施与实效分析

更新时间:2016-07-09 23:49:47
作者: 于立深  
“福建程序规定”第41条规定了邮寄送达、留置送达、公告送达,第39条要求行政执法决定书或者有关文书,应直接送交受送达人。案例中争议最多的是邮寄送达和留置送达形式采用的合法性。法院认为,地矿部门采取邮寄方式送达并不违反法律的规定,处罚程序不违法;盐务局送达的听证告知书中只有执法人员签名并说明拒签原因,法院认定无法证明已经送达,执法程序违反了留置送达相对人拒签的,必须在有关文书上注明拒签原因,并邀请基层组织或者其他人见证、签名的程序规定;城市执法局未将《责令拆除违法建设决定书》直接送达相对人,而是迳行公告送达,系程序违法[12]。

   程序步骤的告知。在关于纳税担保的纠纷中,法院认为,国税局受理了担保申请后,发现相对人未提供相关纳税担保资料,却未按“福建程序规定”第13、15-16条规定通知补充材料,履行告知义务,也没有对担保进行审查就作出“不同意再次担保”的决定,违反了法定程序[13]。

   关涉执法顺序的典型案例是行政裁决和调解的顺序关系的处理。“湖南行政程序”第11条第5款规定行政机关应当先行调解,调解不成的,依法作出裁决。法院认为,乡政府未对土地权属纠纷先行调解即裁决,构成程序违法[14]。

    

   (三)取证程序的合法性

   从1996年制定《行政处罚法》到2011年实施《行政强制法》,虽然行政程序证据在中央立法层面被逐渐细致化了,但是仍缺乏完整的立法调整。地方行政程序法则将证据作为重要问题,规定得比较详细。“福建程序规定”第23、24条规定了证据的调查和收集,“湖南程序规定”第66-74条规定了证据的调查和采信。

   福建省的取证违法案例较多。例如,公安交通部门制作的事故责任认定书因为实体证据不足被撤销,主因在于调查、收集证据的行政执法人员少于二人,导致主要证据的取证程序严重违法;相对人拒绝到现场配合质检机关进行行政调查,消防机构执法人员应质检机关的行政协助要求,强行将相对人的仓库门撬开,将仓库的液化气瓶运到气罐站存放,并由质检机关单方对钢瓶进行检测,法院认为这符合“福建程序规定”第21、24条规定的立案调查、收集证据的程序,证据合法有效;某城市执法局在制作勘验笔录前,没有通知相对人到场,也没有签名,法院认为证据的取得程序不合法;某城市执法局未向相对人调查、核实诉争事实,违反了“福建程序规定”第23条确立的全面查证核实事实证据的程序。同样,城市执法监察部门作出强制拆除决定时,未向相对人调查取证,未制作询问笔录和现场笔录,执法过程中未出示有关法律手续,法院认定程序严重违法[15]。

   湖南省的取证程序违法案例,主要是违反“湖南程序规定”第71条的规定:作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见,提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。在某行政裁决案件中,双方当事人对主要事实有争议,县政府没有充分听取意见,未组织当事人对证据进行质证,所提供的证据不能作为定案的依据;城管执法局采信作为执法的证据未交由相对人质证,法院认为不能作为行政执法定案的证据;在治安管理处罚案件中,公安局所依据的事实证据,因未履行告知相对人有权对作为定案依据的证据发表意见、提出异议的法定程序,故不能作为定案的依据[16]。

   在关于劳动关系和社会保障的案例中,也涉及到证据的质辩问题。例如,劳动社保局在工伤认定过程中调取的有关证据未按照程序查证属实,未经当事人发表意见,即作出工伤认定结论,属于程序违法;社保部门扣发退休养老金时,未告知相对人有对作为定案依据的证据可以发表意见权利;人力社保局使用其他行政机关收集的证据,属于“湖南程序规定”第70条第(一)项“严重违反法定程序收集的”证据材料,不得作为行政执法决定的依据的规定,该证据未被采纳[17]。

    

   (四)行政过程的程序民主

   从法治视角看,行政程序是指由行政机关做出行政行为的步骤、方式、时间、顺序构成的行为过程。从民主视角看,行政程序是行政行为做出的对话和沟通的动态机制,即做出具体行政决定和公共决策的透明性和参与性。步骤、顺序、方式、时限、公开、参与、回避、平等对待等要素,均是行政程序的要素或重要内容。正当程序有四项基本要素:(1)公正作为义务,即回避或者禁止片面接触;(2)受告知权,即在决定前告知陈述意见的权利、在决定后告知送达决定书、告知法律救济途径;(3)听证权,即“两造兼听”的正式听取意见的程序;(4)说明理由义务,将行政决定的理由(包括行政立法理由)告知利害关系人或者民众[18]。

   行政程序民主,主要表现为意见听取、程序权利的告知和救济权利的告知,后者又称教示程序。所谓教示,是指行政机关在做出行政决定后,应当以书面或口头的方式告知当事人如果不服本行政决定时,应当在何时向何种机构以何种方式表达自己的不服,从而获得权利救济渠道的法律制度[19]。

   首先是保障陈述意见、申辩的程序权利,即地方程序立法首先保障基本的教示权利的实现“湖南程序规定”第112条规定:双方当事人对主要事实有争议的,行政机关应当公开审理,充分听取双方当事人的意见,依法不予公开的除外。第73条规定:行政机关在作出行政执法决定之前,应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利,并听取其陈述和申辩”;对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据,行政机关应当进行审查,并采纳其合理的意见;不予采纳的,应当说明理由。湖南地方法院认为,人力社保局作出工伤认定决定的过程中,未告知雇主享有和行使陈述和申辩的权利,导致其怠于行使陈述、申辩等权利,属程序违法;人力社保局在工伤认定调查时,未予说明不予采纳相对人主张和证据的理由,被判决撤销行政决定;社保部门在对相对人作出扣发退休养老金的行政强制措施之前,未告知所享有的陈述意见和申辩的权利,属于程序违法;镇政府在行政裁决中,因未组织相对人和利害关系人进行质证,没有充分听取当事人的意见,违反了程序规定;公安局违反了“福程序规定”第37条的程序规则,在行政决定中未告知原告申请复议权和诉权;在原告撤诉案中,申请人的科技成果不被予以鉴定和项目评审申报,法院并未进行实体,但是指出科技局未根据“福建程序规定”第14-15条的规定,告知其管辖义务[20]。

   其次是获得听证和说明理由的程序权利。1992年制定的“福建程序规定”没有规定听证制度,1997年制定的“广西程序规定”只规定了行政处罚听证制度,2008年制定的“湖南程序规定”则规定了“行政执法行为”(具体行政行为)的听证制度,显示我国地方行政程序立法越发重视行政过程的程序民主。“湖南程序规定”第74条用四款说明行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会的条件,并告知当事人、利害关系人申请听证的权利。例如,某案中利害关系人认为社保机关作出的工伤认定决定书未举行听证,但是法院认为未违反“湖南程序规定”第74条中的听证规则[21]。

  

    (五)程序轻微瑕疵的利益衡量

     1、轻微程序违反的情况

   何谓轻微程序违法?轻微程序违法如何处理?这是当事人经常争辩的问题。轻微的程序违法,主要有非重要的内部程序、告知程序、送达程序的违反,不构成实质违法。

   通常,多数内部程序不构成重要的行政程序,非重要的内部程序的违反,不构成实质违法。“福建程序规定”第35条规定:行政处罚决定应在作出之日起的五日内送达,涉及罚款的,应在24小时内,将副本送达收缴罚款的金融机构。法院认为,广电局的处罚决定23天后才予送达,其行为违反了程序规定,虽应予以纠正,但仍然判决维持处罚决定;镇政府对违章建筑强制拆除,没有依照“广西程序规定”第27-29条规定的登记立案、调查取证和处理的程序,导致执行缺乏依据,程序存在瑕疵。法院认为,虽然如此,依法应当拆除是不可避免的,镇政府执法过程存在的瑕疵并不影响本案处理的最终结果。在另一案件中,法院认为,药监局在药品抽样鉴定程序中存在瑕疵,但在听证中告知了当事人有陈述、申辩、对证据的质证权利,也不违反先取证后处罚的程序,执法延长的期限也没有违反“福建程序规定”第28条的立案处理延长批准程序。本案适用了多个法律规范中的程序条款,法院虽然认为药检局存在执法程序瑕疵,但不影响证据效力和处罚结果[22]。

   告知程序的瑕疵同样不构成实质违法。例如,人事厅在录用公务员的报名电子系统中设定35岁强制性限制条件,导致相对人无法报名。相对人认为人事厅违反“广西程序规定”第25条:行政机关应对行政相对人申请办理事项进行审查后作出是否同意的决定并书面送达相对人,不同意的,还应当载明申请复议、提起行政诉讼的途径和期限的书面送达、告知申请复议、提起行政诉讼的途径和期限等救济权利的规定。法院认为,人事厅的录用考试行为没有违反法定程序,未告知诉权和起诉期限,只是影响当事人的起诉期限的计算,不影响具体行政行为的合法性。在另一案中,相对人根据“湖南程序规定”第174条规定的“期间开始的时和日不计算在内”的期间计算方法,认为国土资源局告知举行听证权利的时限超过7日,属程序违法。法院认为,行政机关存在一定过错,并非重大程序违法,不影响原告行使相关权利,该过错不足以成为撤销行政决定的理由[23]。

   送达回证签章瑕疵,通常不构成实质违法。根据“广西程序规定”第56条规定的相对人拒绝接受行政处理决定书和其他法律文书的送达回证上签章和记载的规定,县政府在送达回证上的填写要素存在漏项,但是法院认定送达回执签名遗漏,以缺乏调查笔录,不影响对基本事实的认定。调查过程中存在的瑕疵不足以影响其合法性;在环保处罚案件中,相对人提出在处罚决定书中规定相对人只有15日的起诉期限这一瑕疵,使其诉讼权利受到影响,违反“广西程序规定”,但法院认定不影响诉权[24]。

     2、轻微瑕疵的行政判断余地

   轻微瑕疵的限度是什么?案件判决反映出了法院具有宽松的判断余地和较大的事实认定权。在某案中,相对人认为立案登记表上没有政府负责人的批示意见,处理决定上没有加盖政府的印章、所作出的裁决超过了规定的期间,违反了“湖南程序规定”第64、112-114条。法院则认为,这些存在的瑕疵,不宜作为认定行政决定不合法的依据。在工伤认定纠纷案件中,法院确认利害关系人提出的工伤认定行政决定书中没有调查人员签名,没有让当事人发表意见,即取证程序违法,但是当事人“没有提出证据不真实”的异议,故认定了社保局的证据合法[25]。在另一案中,运输管理部门送达行政处罚告知书时,告知相对人可以在收到该告知书3日之内陈述、申辩或要求组织听证,但期间未满即作出处罚决定。法院虽然承认程序存在瑕疵,但认为该瑕疵不影响案件的实体认定和处理。另外,本案在制作执法现场笔录时也没有相对人和见证人的签名,违反了“福建执程序规定”第24条和38条所规定的勘验检查笔录制作的签章程序、实施具体行政行为过程中的签章和注明拒签原因的规定。但是,法院认定,相对人违法载客营运的事实有乘客的证言互相印证,足以认定行为违法。相对人不能以程序瑕疵为由请求撤销行政处罚决定[26]。

上文所举10个行政程序轻微瑕疵案例中,有9个被判决维持原行政决定(含2个驳回诉讼请求),即程序轻微瑕疵不被认为实质违法。另外1个案例因为主要证据不足,被判决撤销行政决定。可见,行政执法的程序轻微违法获得了司法机关的“原谅”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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