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崔洪建:欧洲难民危机的困境与出路

更新时间:2016-07-06 23:59:07
作者: 崔洪建  
在内外环境出现较大改善之前,难民危机仍将持续。展望2016年,加强管控以避免危机升级仍是欧洲应对难民危机最为现实的目标。从目前各方政策趋势来看,其目标是通过收紧难民政策、管控共同边境来稳定并逐步减少难民流入;提高难民安置效率以减少无序流动并加强安全管理以及寻求国际合作并维护周边稳定。

   首先,采取务实立场收紧难民政策并提高难民安置效率,减少难民无序流动给各国边界带来的冲击,正成为各国和欧盟的共同方向。原本坚持对难民开放政策的北欧三国瑞典、丹麦和挪威从2016年开始启动难民管控机制,通过严查入境难民身份、遣返无证难民等措施控制难民流入。在经历性侵事件后,迫于国内民意压力,德国默克尔政府也通过修改难民政策加大了对违法难民的遣返力度。[18]加上此前已经采取措施的国家,加强边境控制、收紧难民政策实际上已经成为多数欧盟国家的共同选择,此前一味追求“开放、自由道义制高点”的难民政策在现实问题的冲击下,实质上已难以为继。各国在难民问题上各自为政的主要原因是对难民问题的认识、政策和行为存在差异,导致难民在申根区内无序流动,对各国边界形成冲击,进而威胁到欧盟内部边境的开放。因此在采取更严格难民政策的同时,欧盟将加大对现有难民的甄别、安置和遣返力度,缩小各国的立场分歧,为有效的欧盟统一解决方案创造条件。

   其次,加强共同边境管控,同时确保内部边境管控的“临时性”和“低限度”以维护申根区自由流动原则。根据法、德的主张,欧盟在2015年底已提议建立常备性边防部队和海岸警卫队来取代现有的欧盟边境管理局职能,以加强对欧盟国家共同边境的管控,从而“拯救”濒临失败的申根区自由流动原则。由于该提议主张欧盟委员会可以不顾成员国反对,对边防武装力量部署的时间和地点拥有最终决定权,因此提议一旦得以通过并付诸实施,将是欧盟成员国“自单一货币欧元创立以来实行的最大主权让渡”。[19]尽管由于涉及主权让渡,欧盟各国目前对该提议仍存在较大分歧,但为对难民危机进行有效控制,加强共同边境管控将是欧洲解决难民危机的必然趋势。在承认成员国加强内部边境管控合理性的同时,为避免其长期化和高门槛最终破坏申根区自由流动原则,欧盟也一再强调各国应“临时性、最低限度地”实施边境管控,以免申根区自由流动原则遭到破坏。[20]

   第三,加强对难民的管理,降低安全风险,同时着眼于国内政治局势,避免因族群对立和文化冲突影响政治稳定。随着恐怖主义威胁加剧和与难民相关的安全问题增多,欧洲国家在管控难民危机时将面临更复杂的政治和安全环境。一方面各国需要加快对难民的甄别、安置和遣返工作,以避免难民安置地点长期化,增加被攻击的危险。为此将倒逼欧盟加强其内部的内务和司法合作。另一方面,在性侵事件发生后,欧洲国家还需要加强对难民的管理,避免类似事件再次发生,成为内部族群对立和文化冲突的刺激因素。2016年是欧洲主要大国的重要政治节点,英国将决定是否在年内举行退欧公投,德法两国2017年将举行大选,因此各国执政党都希望难民危机能得到有效控制,相关的政治和安全问题不被反对党或极右翼政党所利用。

   最后,通过经济、外交手段寻求国际合作以稳定周边局势。追随美国奉行对外干涉政策、不顾中东北非国家的实际情况搞“民主输出”,难民危机的爆发很大程度上是欧洲自食其果。为此欧盟正在反思其对中东北非地区的传统政策,试图更多通过经济、政治和外交手段来发挥其影响力。同时,欧盟仍将继续就难民危机寻求国际合作,主要包括三个方面:一是在联合国框架内寻求难民事务合作,要求相关机构提供更多支持;二是加强与大国合作,包括在反恐和叙利亚问题政治解决进程中与美、俄的合作;三是加强与地区国家的合作,包括向土耳其、黎巴嫩和约旦等难民流出国提供经济援助,与沙特、伊朗等国就地区政治和安全事务进行协调等。

   如果2016年涌向欧洲的难民人数维持在2015年的水平甚至有所降低,安置工作取得进展使得难民减少在欧盟国家间的无序流动,与难民问题相关的政治和安全风险下降或得到有效管控,那么欧盟就实现了对难民危机的有效管控。但要从根本上解决难民危机,不仅需要欧洲国家敢于面对并着手解决更深层次的政治、社会和文化矛盾,切实推进一体化,还需要中东北非地区能够出现较长时间的稳定局面。但这些条件显然不是欧洲目前的能力所能提供和创造的,因此即便今后难民危机会有所缓解,但未来一段时期欧洲仍将因此饱受煎熬。

  

   【注释】

   1.欧盟统计局:AsylumdecisionsintheEU28-EUMemberStatesgrantedprotectionto135700asylumseekersin2013。http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5173390/3-19062014-BP-EN.PDF/5adae441-47f4-4669-b9a3-a44b29c64e24。

   2.欧盟统计局:AsylumdecisionsintheEU-EUMemberStatesgrantedprotectiontomorethan185000asylumseekersin2014。http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/6827382/3-12052015-AP-EN.pdf/6733f080-c072-4bf5-91fc-f591abf28176。

   3.意大利总理伦齐曾于2014年5月公开指责“欧盟方面对获救难民的安置工作置之不理“,意大利政府官员还公开威胁称将开放其边界,让难民”自由流动“到其他欧盟国家。而其他成员国则指责意大利对难民“监管不力”,没能遵守欧盟规章,给其他国家“带来了很大负担”。参见“意大利指责欧盟在安置非洲难民问题上不作为”(中国网,2014年5月16日。http://news.china.com.cn/world/2014-05/16/content_32407132.htm);“意大利人道营救偷渡客吃力不讨好,被指责向欧洲输出难民”(彭湃新闻网,2014年9月2日。http://news.163.com/14/0902/18/A55I7L1100014SEH.html)等。

   4.参见“2015年上半年地中海危机:难民和移民数量飙升”,http://mt.sohu.com/20150701/n416002643.shtml;人民网:“联合国:2015年至今已有超过50万难民进入欧洲”,2015年9月29日。http://world.people.com.cn/n/2015/0929/c157278-27648817.html。

   5.参见新华网:“背景资料:欧盟国家应对难民危机的对策与举措”,2015年9月14日。http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/14/c_1116559795.htm。

   6.参见新华网:“匈牙利新移民法生效警方封锁边境抓捕60名难民”,2015年9月16日。http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/16/c_128235148.htm。

   7.参见第一财经:“2015年,那些和抵欧难民有关的数字”,2015年12月24日。http://news.sina.com.cn/w/2015-12-24/doc-ifxmueaa3742016.shtml。

   8.参见国际在线:“大峰会套小峰会欧盟全力应对难民危机”,2015年12月30日。http://gb.cri.cn/42071/2015/12/18/6611s5201740.htm。

   9.参见经济参考报:“难民危机持续发酵考验欧洲经济”,2016年1月4日。http://jjckb.xinhuanet.com/2016-01/04/c_134973751.htm。

   10.参见明报:“人道的成本——从经济角度看难民问题”,以瑞典大概2.5%的经济增长率计算,其未来4年的GDP总和约为24,000亿美元。2015年10月15日。转引自中国新闻网http://www.chinanews.com/hb/2015/10-15/7571458.shtml。

   11.同注8。

   12.参见北京日报:“难民潮考验德国经济”,2016年1月8日。http://bjrb.bjd.com.cn/html/2016-01/08/content_343619.htm。

   13.参见“从最左到最右,欧洲各派如何看待难民?”,2015年10月。https://theinitium.com/article/20151003-opinion-chanyuenyung-refugee/;中国新闻网:“巴黎恐袭或致难民危机恶化欧洲会否“向右转”?”2015年11月16日,http://finance.chinanews.com/gj/2015/11-16/7626123.shtml;凤凰网:“反对难民涌入德国爆发大规模排外示威”,2015年10月21日,http://news.ifeng.com/a/20151021/45840885_0.shtml。

   14.参见光明日报:“斯洛伐克称只接收基督徒难民”,2015年8月25日。http://news.gmw.cn/2015-08/25/content_16802369.htm。

   15.参见中国新闻网:“德国收容40万难民攻击难民事件激增至近500起”,2015年10月11日。http://www.chinanews.com/gj/2015/10-11/7563146.shtml;人民网:“瑞典发生针对难民营纵火案”,2015年10月22日。http://world.people.com.cn/n/2015/1022/c1002-27729206.html。

   16.参见中国新闻网:“外媒:巴黎恐袭一名嫌犯被指藏身德国难民营”,2016年1月10日。http://finance.chinanews.com/gj/2016/01-10/7709384.shtml。

   17.参见中国新闻网:“德国收容40万难民攻击难民事件激增至近500起”,2015年10月11日。http://www.chinanews.com/gj/2015/10-11/7563146.shtm。

   18.参见中国日报网:“难民危机将压垮欧洲?北欧三国环环相扣启动难民管控机制”,2016年1月6日。http://marx.cssn.cn/hqxx/tt/201601/t20160106_2813787_1.shtml。中国网:“默克尔提出修改德国难民政策:若判监禁将被驱逐”,2016年1月10日。http://news.china.com.cn/world/2016-01/10/content_37540235.htm。

   19.金融时报中文网:“欧盟拟成立共同边境部队加强申根区管控”,2015年12月11日。http://www.ftchinese.com/story/001065242?full=y。

   20.参见法制日报:“欧盟将实施“最低限度”边境管控不会动摇一体化”,2016年1月8日。http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2016-01/08/content_6437542.htm?node=34042。

  


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文章来源:《国际问题纵论文集2015/2016》
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